Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации
Если же спорный вопрос относится к предметам ведения местного самоуправления, то приоритет должен отдаваться нормативному акту, принятому органом местного самоуправления. Это обусловлено тем, что вне предметов ведения субъекта РФ и предметов совместного ведения субъекта РФ и муниципального образования муниципальное образование самостоятельно и в полном объеме осуществляет правовое регулирование по предметам ведения муниципального образования.
К примеру, в ч. 2 ст. 71 Устава муниципального образования «Город Алапаевск»[129], расположенного в Свердловской области, отмечается, что нормативные и правовые акты, принятые по предметам ведения муниципального образования, на его территории обладают верховенством. В случае противоречия между Свердловским областным законом и нормативным правовым актом муниципального образования, изданным по предметам ведения муниципального образования, действует и применяется нормативный правовой акт муниципального образования.
Именно эти нормативные акты, принимаемые органами и должностными лицами муниципального образования, относятся к последнему уровню правового регулирования местных общественных отношений.
К нормативным правовым актам муниципальных образований, которые, по мнению Е. М. Ковешникова, представляют собой «акты, изданные полномочным на то органом или должностным лицом местного самоуправления и содержащие правовые нормы, т. е. общие предписания (правила) постоянного или временного действия, применение которых обязательно»[130], следует отнести следующие правовые документы.
Во-первых, это Устав муниципального образования и иные нормативные правовые акты, принимаемые местными референдумами.
Следует отметить, что устав муниципального образования является основным нормативно-правовым актом муниципального образования, имеет высшую муниципальную юридическую силу и прямое действие на всей территории муниципального образования. Высшая муниципальная юридическая сила предполагает, что нормативные и иные правовые акты, принимаемые в муниципальном образовании, не должны противоречить уставу муниципального образования.
По мнению ряда авторов, «устав муниципального образования – особый документ для организации жизни местного сообщества. Он разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно, что позволяет полностью учитывать специфику конкретного муниципального образования, его исторические и иные местные традиции»[131]. Однако следует отметить, что свобода местного населения в учете местных традиций ограничена рамками федерального законодательства, устанавливающего обязательные требования к уставу муниципального образования.
Так, в соответствии с законодательством Российской Федерации устав муниципального образования должен приниматься выборным представительным органом местного самоуправления либо непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования (путем референдума, схода), и подлежит государственной регистрации в органах субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ. Следует отметить, что на практике порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований может быть различным, так как в настоящее время такой регистрацией в субъектах РФ занимаются либо органы юстиции субъекта РФ, либо представительные органы субъекта РФ.
В законодательстве РФ четко закреплен перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны найти свое отражение в уставе муниципального образования[132]. К ним отнесены: границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; структура и порядок формирования органов местного самоуправления, а также другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами РФ и законами субъектов РФ.
В законодательстве ряда муниципальных образований также определено, что на местных референдумах могут быть приняты и другие акты, обладающие юридической силой, вступающие в силу на следующий день после их официального опубликования (обнародования) соответствующей территориальной комиссией референдума, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме. Местным законодателем оговаривается и то, что решения, принятые на местном референдуме, не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления[133]. Если же для реализации решения, принятого на местном референдуме, требуется издание дополнительного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение определенного срока со дня вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки данного правового акта.
Вторым актом в системе муниципальных нормативно-правовых актов является Решение, принимаемое представительным органом местного самоуправления. При этом следует отметить, что местный представительный орган в процессе своей деятельности принимает ряд правовых актов. Конкретный их перечень определяется в Уставе соответствующего муниципального образования и в Регламенте местного представительного органа. На практике такими правовыми актами выступают Постановление и Решение местного представительного органа.
Постановления местного представительного органа являются правоприменительными актами, не содержащими юридических норм, так как они, как правило, принимаются по внутриорганизационным вопросам и подписываются Председателем либо Президиумом местного представительного органа.
Решения же местного представительного органа представляют собой вид правовых актов, содержащих юридические нормы. Решения местного представительного органа, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования государственными и муниципальными органами и общественными организациями, предприятиями, учреждениями, независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и жителями. Эти нормативные акты принимаются на общем собрании депутатов местного представительного органа, причем в зависимости от важности того или иного вопроса для их принятия требуется определенный кворум депутатов.
Следует отметить, что в Законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существует четко определенный перечень вопросов, которые находятся в исключительном ведении местных представительных органов, а их решения, принятые по данным вопросам, обладают наибольшей юридической силой в системе нормативных актов местного самоуправления, регулирующих соответствующие общественные отношения. К таким нормативным актам следует отнести решения местного представительного органа, связанные со следующими вопросами:
1) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
2) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
3) установление местных налогов и сборов;
4) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
5) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Третьим источником муниципальных правовых норм являются нормативные правовые акты исполнительных органов муниципальных образований. При этом следует отметить, что правовые акты исполнительных органов местного самоуправления, за исключением отдельных правовых актов Глав муниципальных образований, не являются муниципальными нормативными правовыми актами. В форме указанных актов не могут издаваться нормативные правовые акты, обязательные для органов местного самоуправления, организаций, граждан и иных лиц на всей территории муниципального образования[134]. Глава же муниципального образования может издавать правовые акты муниципального образования только в форме актов, предусмотренных уставом муниципального образования, и в пределах своей компетенции. На практике в процессе своей деятельности Глава муниципального образования издает следующие правовые акты: постановления и распоряжения.
О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев высказывают мнение о том, что к нормативным актам, издаваемым Главой муниципального образования, относятся распоряжения Главы муниципального образования[135]. Позволим себе не согласиться с мнением этих уважаемых ученых, так как если проанализировать традиционное определение нормативного акта как официального документа, содержащего юридические нормы[136], которые, в свою очередь, определяются как «узаконенные правила поведения общего характера, т. е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев»[137], то можно сделать вывод о том, что распоряжения Главы муниципального образования, принимаемые по конкретным организационным и внутриорганизационным вопросам (выделение денежных средств, прием на работу в аппарат Главы муниципального образования) не содержат правил поведения общего характера (юридических норм), а включают индивидуально-ориентированные, организационно-распорядительные и правоприменительные предписания индивидуализированного характера.
