Виктор Вишняков - Крым: право и политика
Крымская область в СССР была образована административно-территориальной реформой 1923-30 гг. вместо ранее существовавших губерний. Эта реформа, в основе которой лежали принципы экономического районирования, была подготовлена реорганизацией в первые годы советской власти (1917-22) дореволюционного административно-территориального деления (создание национальных автономий, дробление прежних губерний и образование новых административно-территориальных единиц, преимущественно вокруг крупных промышленных центров).
В 1923-30 гг. в РСФСР было создано вместо 56 губерний 14 крупных административно-территориальных единиц, в том числе 10 областей (4 из них вскоре преобразованы в края), каждая из этих единиц являлась самостоятельным экономическим районом. В других союзных республиках области первоначально не создавались. По мере роста населения и экономического развития страны число административно-территориальных единиц увеличивалось. В 1932 г. введено областное деление в Украинской ССР.
К моменту завершения работы по созданию нового административно-территориального устройства союзных республик складывалась иная практика проведения наиболее важных административно-территориальных изменений. С целью установления определенной стабильности в территориальной организации страны вопрос о некоторых изменениях стал окончательно разрешаться уже общесоюзными, а не республиканскими органами, как это имело место раньше. Так, Президиум ЦИК СССР по представлению союзных республик утверждал образование в их составе новых областей и округов{39}.
С принятием Конституции СССР 1936 года порядок решения вопросов административно-территориального устройства становится еще более централизованным. К ведению Союза ССР, как уже говорилось, было отнесено рассмотрение и утверждение наиболее важных изменений, в частности, «утверждение изменений границ между союзными республиками» и «утверждение образования новых краев и областей, а также новых автономных республик и автономных областей в составе союзных республик» (Конституция СССР 1936 г., ст. 14, пп. «д» и «е»). К правомочиям союзных республик относилось разрешение всех остальных вопросов в области административно-территориального устройства. В частности, союзные республики представляли на утверждение Верховного Совета СССР проекты образования новых областей (краев), а также новых автономных республик и автономных областей, утверждали границы и районное деление АССР и автономных областей, устанавливали границы и районное деление краев и областей{40}, рассматривали и утверждали изменения областных, районных и внутрирайонных границ, переводили населенные пункты из одной категории в другую{41}.
Образование новых областных и краевых единиц или упразднение существующих происходило на основании указов Президиума Верховного Совета СССР с последующим утверждением их Верховным Советом СССР и внесением соответствующих изменений или дополнений в главу II Конституции СССР. Как правило, инициатива в образовании новых областей (краев), а также в реорганизации областного (краевого) деления принадлежала союзным республикам. Проекты создания новых областей или других изменений в областном составе союзной республики разрабатывались высшими органами ее государственной власти и представлялись на утверждение высших органов Союза ССР. После утверждения Верховным Советом СССР изменений в областном (краевом) делении вносились необходимые поправки в конституцию соответствующей союзной республики Верховным Советом.
Вопросы изменения границ между союзными республиками рассматривались и утверждались Верховным Советом СССР, а в некоторых случаях при небольших изменениях границ (перечисление отдельных населенных пунктов) — Президиумом Верховного Совета СССР по представлению высших органов государственной власти заинтересованных союзных республик.
Установленный в Конституции СССР 1936 года порядок образования областей и краев сыграл огромную положительную роль в совершенствовании административно-территориального устройства союзных республик. В них сложилась к 1954 году устойчивая система административно-территориального устройства, был приобретен большой опыт в области советского строительства, созданы высококвалифицированные национальные кадры.
Конституционный порядок действовал и в 1954 году, в момент «передачи» Крыма из состава РСФСР в состав Украины. Однако, как будет видно из дальнейшего изложения, указанная «передача» положила начало субъективному произволу сверху, «разрыхлению» административно-территориального устройства, что и стало, на наш взгляд, одним из факторов «суверенизации» областей, драматических событий 1990-1991 годов.
Крымская область — основная административно-территориальная единица РСФСР; часть ее территории формировалась с учетом исторических, природных и экономических особенностей территории, количества населения, путей сообщения, а также тяготения населенных пунктов к крупным промышленным центрам. В 1954 году для «передачи» ее в другую республику не было никаких разумных оснований. Крым мог быть только «пешкой» в крупной политической игре. Он передавался волевым решением сверху, отдавался, а не передавался в качестве «дара», «подарка».
11 февраля 1957 г. Верховный Совет СССР принял Закон «Об отнесении к ведению союзных республик разрешения вопросов областного, краевого административно-территориального устройства». Статья 1 Закона отнесла к ведению союзных республик разрешение этих вопросов. В связи с этим из п. «е» ст. 14 Конституции было исключено указание о том, что к ведению СССР относится утверждение новых областей и краев. Изменилось и содержание некоторых других статей Конституции СССР. Из ст. 22 был исключен перечень краев и административных областей РСФСР. Статьи 23, 29, 29 «а» и 29 «в» Конституции СССР были вообще исключены. В соответствии со ст. 4 Закона по-новому стало излагаться содержание ст. 28 Конституции СССР, которая предусматривала теперь, что разрешение вопросов областного, краевого, административно-территориального устройства стало относиться к ведению союзных республик.
Напомним, что такого рода децентрализация происходила одновременно с ликвидацией общесоюзных министерств и ведомств и созданием на местах по инициативе Н. Хрущева Советов народного хозяйства (СНХ), что логически вытекало из политики, проводимой им в 1954 году по отношению к Крыму. Волюнтаристская политика Н. Хрущева в крымском вопросе также была, на наш взгляд, одной из основных причин снятия его с должности Первого секретаря ЦК КПСС в 1964 году. Совнархозы были ликвидированы. Складывался благоприятный момент для оценки волюнтаризма Н. Хрущева и в вопросе передачи Крыма Украине, возвращения его России. К сожалению, этого не произошло (на должность первого секретаря ЦК КПСС был избран Брежнев Л.И. — ставленник украинской политической элиты).
Однако, что касается изменения границ союзных республик, то эти вопросы сохранялись в ведении Союза ССР. Такое положение было обусловлено тем, что республики являлись национально-государственными образованиями и неприкосновенность их территории гарантировалась Союзом ССР. Изменение республиканских границ рассматривалось как исключительно сложный политический вопрос, требующий при его разрешении учета многих обстоятельств и в первую очередь учета интересов самих союзных республик. Сохранение в ведении Союза ССР этих вопросов служило надежной гарантией полного равноправия всех наций и народностей, населяющих территорию СССР.
Таким образом, с принятием указанного выше закона существенным образом изменился порядок реорганизации областного, краевого административно-территориального устройства. Передача республиканским органам права самостоятельного разрешения наиболее важных административно-территориальных вопросов расширила их возможности в улучшении территориальной организации, позволила более полно учитывать национальные особенности и местные условия каждой республики.
Президиум Верховного Совета СССР осуществлял общее руководство в области проведения административно-территориальных изменений в СССР. Отдел по вопросам работы Советов Президиума вел учет всех изменений и издавал справочники по административно-территориальному делению СССР, допуская при этом (о чем будет сказано в дальнейшем) небрежность.
В союзных республиках предварительная работа по подготовке проектов наиболее важных изменений, которые утверждались затем высшими органами государственной власти, осуществлялась отделами по вопросам работы Советов Президиумов Верховных Советов союзных республик. Ими был накоплен большой положительный опыт в рассматриваемой сфере. В проектах содержались мотивированные данные, необходимые для того, чтобы решить вопрос о целесообразности тех или иных изменений. Например, если вопрос о внесении изменения разрешался республиканскими органами (например, об изменении межобластных границ), то необходимые предложения и проекты направлялись в Президиум Верховного Совета республики заинтересованными облисполкомами. В их ходатайствах указывались данные об общем количестве населения и числе жителей населенных пунктов, занятых в сельском хозяйстве или незанятых (соответствует ли это количество требованиям, предъявляемым к населенным пунктам данной категории), о характере промышленности области (число предприятий, их подчиненность и количество занятых рабочих и служащих), сведения о благоустройстве и коммунальном хозяйстве (количество и мощность электростанций и других предприятий, обслуживающих коммунально-бытовые потребности, состояние дорог, транспорта и т. д.), о количестве учебных, культурно-просветительных, медико-санитарных учреждений, жилых строений и строений иного характера. В ходатайствах говорилось также о перспективах дальнейшего развития области.
