Наталья Игнатюк - Государственно-частное партнерство
Еще примеры. В статье 65 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[81] установлено, что до 1 июля 2010 г. заказчик, уполномоченный орган, по своему усмотрению был вправе проводить открытый аукцион в электронной форме в установленном порядке с учетом определенных ограничений. Это положение позволяло участникам государственно-частного партнерства из числа субъектов государственного управления, принимая такие решения, создавать административные прецеденты.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[82] осуществлять правомочия обладателя информации от имени Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования могут соответственно государственные органы и органы местного самоуправления. В пределах их полномочий они вправе использовать эту информацию, в том числе распространять ее, по своему усмотрению.
На основе такой правовой нормы могут создаваться административные прецеденты.
В заключение необходимо отметить, что в данной части учебника рассмотрены основные источники норм о государственно-частном партнерстве. Возникновение иных источников норм о государственно-частном партнерстве вполне возможно, поскольку этот новый институт права будет в ближайшие годы развиваться наиболее интенсивно, что может создать условия для появления новых источников норм.
Глава IV
Правовые отношения в государственно-частном партнерстве
§ 1. Основные черты правовых отношений в государственно-частном партнерстве
Сотрудничество органов публичной власти и субъектов негосударственного управления предполагает различные формы взаимоотношений. Основаны эти взаимоотношения могут быть на трех основных моделях: коммерческие отношения, отношения с авторитетом (властью), равноправные отношения.
Эти модели отношений отличаются по тому, в какой степени они с самого начала регулируются определенными правилами.
Так, коммерческие отношения регламентированы правом еще до того, как возникают конкретные взаимные отношения. Стороны, участвующие в этих отношениях, знают и точно могут оговорить, каким должно быть их поведение по отношению друг к другу. Проблемы в таких отношениях могут возникать тогда, когда одна из сторон не соблюдает договоренностей, закрепленных в договоре (соглашении) и ином документе, подписанном в соответствии с установленными нормами.
Отношения с «авторитетом» (их еще называют «взаимоотношения с властью») могут быть частично регламентированы до начала общения. В таких взаимоотношениях предполагается, что участники сотрудничества ведут себя в соответствии со взаимно согласованными правилами, не противоречащими действующему законодательству. Но поскольку такие взаимоотношения основаны на неравенстве сторон, то взаимоотношения в них чаще всего будут односторонними и практически всегда представитель власти будет в одностороннем порядке решать, что другому участнику делать или не делать.
Иными словами, во взаимоотношениях с «авторитетом» «свобода» выбора действий и решений для участника, не обладающего статусом субъекта государственного управления, как правило, ограничена.
В отношениях между условно «равными» не требуется никакой изначальной схемы общения. Схема может возникать по мере того, как эти отношения развиваются, в том числе благодаря компромиссам.
Компромиссы во взаимоотношениях могут иметь большую практическую ценность: они позволяют отношениям развиваться и продолжаться без ежедневных переговоров и согласования о том, кто, что и когда делает. И лишь в тех случаях, когда равноправные партнеры, имеющие возможность свободно выражать свое мнение и отношение к происходящему, а также свободу в принятии решений, договорятся о чем-либо (о совместной деятельности, о кооперации усилий, о взаимодействии, об информационном обмене и проч.), они свои взаимоотношения могут оформить соответствующим нормам права образом.
Для государственно-частного партнерства характерны все эти модели взаимоотношений, правда, с той разницей, что в одних случаях (на определенных этапах) чаще используется одна модель, а в других случаях – иная модель отношений.
Взаимоотношения органов публичной власти как представителей власти с субъектами негосударственного управления регламентируется нормами административного законодательства, которое рассредоточено по многим законам и подзаконным нормативным актам. В связи с этим иногда бывает трудно разобраться в компетенции того или иного органа исполнительной власти, и, наверное, поэтому некоторые специалисты утверждают, что участники государственно-частных партнерств равны, а следовательно, при осуществлении государственно-частного партнерства используется модель «отношения между условно «равными».
Это не сосем так, поскольку органы публичной власти и субъекты негосударственного управления не могут быть равны между собой по своему административно-правовому статусу.
Постараемся разобраться в этом вопросе более подробно.
Исходя из значения в русском языке слова «партнер», можно предполагать, что партнеры между собой равны. Но в словарях русского языка подразумевается, что партнеры между собой равны в тех случаях, когда заранее их равенство определено, и поэтому их отношения – партнерские. При использовании в законодательстве слова «партнер» или иных слов, подразумевающих, что взаимодействующие лица могут быть в своем правовом статусе равны между собой, происходит то же самое – равенство этих лиц предполагается заранее и соответственно этому выстраиваются правовые конструкции.
Например, при создании совместного предприятия собственники имущества (с различной формой собственности) заранее будут определены как партнеры – у сторон будет отсутствовать подчиненность одной стороны другой стороне, будет относительно свободный режим принятия решений об участии в партнерстве, будет относительная свобода в совершении действий, каждый из собственников будет нести риск за отсутствие результата и т. д.
Такими признаками характеризуются как раз гражданско-правовые отношения, в которых равенство сторон выражается в наличии у них определенных прав и обязанностей по отношению друг к другу, в обоюдной ответственности в случае неисполнения сторонами принятых на себя обязательств. Их отношения урегулированы нормами законодательства и конкретизированы положениями договора (соглашения). Они могут подвергаться гражданско-правовой ответственности, правом позволительно рассматривать споры в добровольном (досудебном) порядке либо в порядке гражданского (арбитражного) судопроизводства. Однако совсем иная ситуация, когда одной из сторон является орган публичной власти.
В тех случаях, когда осуществляется сотрудничество тех, чей правовой статус изначально различен, равенства участников быть не может.
По объему прав и обязанностей, по сфере деятельности и по видам ответственности субъект негосударственного управления априори не равен органу публичной власти, и утверждать, что они между собой равноправные партнеры, по меньшей мере необоснованно. Можно допустить, что при каком-либо виде сотрудничества органов власти между собой они будут равноправными партнерами, но не в том случае, когда с одной стороны в партнерстве выступает орган публичной власти (субъект, обладающий государственно-властными или административно-властными полномочиями), а с другой – лицо (субъект), не наделенное такого рода полномочиями.
Так, равенство в системе органов государственной власти и системе органов местного самоуправления означает, что равными могут быть органы власти, имеющие, во-первых, схожий административно-правовой статус, и, во-вторых, имеющие по характеру примерно одинаковый объем полномочий.
По административно-правовому статусу между собой могут быть равны федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. Все они являются федеральными органами исполнительной власти, однако они не равны между собой по объему полномочий, т. е. объем полномочий федерального министерства не может быть равен объему полномочий федеральной службы или федерального агентства. Объем полномочий федеральной службы не может быть равен объему полномочий федерального агентства и т. д. Их различают виды государственных функций, которые предопределяют вид полномочий этих органов власти и соответственно объем полномочий.
Федеральная служба – это федеральный орган исполнительной власти, основной функцией которой является осуществление государственного контроля и надзора. Федеральное агентство – также федеральный орган исполнительной власти, но его основной функцией является оказание услуг и управление имуществом. Остальные функции у указанных органов исполнительной власти не являются основными и осуществляются исходя из специфики отраслевого управления.
