Наталья Игнатюк - Государственно-частное партнерство
Например, решение вступать во взаимоотношения или нет с субъектом государственного управления каждый из субъектов негосударственного управления вправе принять самостоятельно, исходя из своих интересов и потребностей. Решение о выходе из состава партнерства каждый из участников (если это не запрещено законом) принимает также самостоятельно.
Использование как форма непосредственной реализации права – это процесс реализации юридических норм, закрепляющих разнообразные правовые возможности (дозволения), в том числе субъективные права, юридические свободы, законные интересы, правоспособность. В связи с этим использование права осуществляется в ходе партнерства и субъектами государственного, и субъектами негосударственного управления, если они являются адресатами реализуемой правовой нормы.
Поскольку деятельность участников партнерства, связанная с использованием права на совершение определенных действий (принятие решений) не носит властного, императивного, управленческого характера, то использование права представляет собой дозволенное, а не должное поведение.
Использование норм права не имеет строго определенной процессуальной формы, в рамках которой протекает правоприменительная деятельность субъектов государственного управления. Поэтому это форма выражения правовой активности, которая определяется в качестве меры сознательного, инициативного поведения участников партнерства. Однако использование норм права, как и всякая легитимная деятельность, обладает правомерным характером. Наряду с этим использование права как проявление активности «превосходит» обычные требования конкретных правовых предписаний, так как поведение, направленное на реализацию правовых возможностей, наиболее инициативно, сопряжено с высокой степенью заинтересованности в достижении намеченных целей и, как следствие, наиболее результативно.
Именно поэтому при реализации идей на условиях государственно-частного партнерства использование норм права является основным способом приобретения новых социальных благ (и для тех, кто осуществляет партнерство, и для тех, на удовлетворение потребностей которых деятельность партнерства направлена).
Исполнение норм права при осуществлении государственно-частного партнерства характерно для субъектов государственного управления, в некоторых случаях этой формой реализации норм пользуются субъекты негосударственного управления.
Обусловлено это тем, что исполнение норм права – это точное следование тем юридическим предписаниям, запретам и дозволениям, которые в них содержатся. Однако этот вариант реализации правовых норм должен являться общим для всех субъектов управления (государственных и негосударственных), поскольку каждый из них может стать участником управленческих правоотношений.
Хотя для субъектов государственного управления исполнение норм права является основным видом и правовой основой их деятельности, однако субъекты негосударственного управления не всегда учитывают это и получают в результате ряд проблем.
Орган публичной власти именно во исполнение предписания обязан совершить действие, принять решение или, напротив, не принимать решения, не совершать действия и т. д. Этим обеспечивается должный правопорядок и достигается государственная дисциплина в системе исполнительной власти. Предприниматель более свободен в выборе своих решений, действий или бездействия, если действовать (бездействовать) или принимать решение не запрещено законом. У него больше свободы в выборе форм поведения, своеобразности своих решений и т. д. Однако если предприниматель вступает во взаимоотношения (сотрудничает в рамках партнерства) с органом исполнительной власти и не учитывает, что этот орган власти ограничен в выборе своих действий (решений), то вполне возможно, что партнерство не будет организовано или, что еще хуже, в результате их сотрудничества не будут получены планируемые от партнерства результаты.
Взаимоотношения (сотрудничество) этих двух субъектов управления может проходить лишь на основе и во исполнение норм права, т. е. предприниматель обязан будет учитывать те нормы, которыми предписаны «формы поведения» органа исполнительной власти, действующего чаще всего во исполнение установленных предписаний.
Такие ограничения для органов публичной власти установлены не случайно.
Как верно отмечается в литературе, государству не следует увлекаться хозяйственной деятельностью, так как это привносит в его публично-правовую сферу принцип доходности, который по общему правилу чужд правовой природе публичной власти[69]. Поэтому некоторым органам публичной власти предоставлено право участвовать в партнерствах опосредованно, через подведомственные учреждения, предприятия, организации. В таком случае они, с одной стороны, реализуют основную государственную политику в порученной им сфере, а с другой – не принимая на себя обязанностей участвовать в хозяйственной деятельности партнерства и не разрушая правовую природу публичной власти, могут получить желаемые для сферы (отрасли) результаты по развитию или внедрению новых технологий, строительству новых или реконструкции существующих производственных объектов и т. д.
Разумное сочетание форм реализации законодательства (исполнение, применение, соблюдение, использование) при осуществлении государственно-частного партнерства вполне способно минимизировать риски, которые постоянно возникают в ходе проведения различного рода работ, направленных на достижение целей партнерства. Однако при этом не следует забывать, что ситуация (социальная, экономическая, политическая, техногенная и др.) может резко меняться, поэтому и варианты соотношения использования той или иной формы реализации законодательства также должны меняться.
Это необходимо учитывать при выборе формы реализации законодательства и оперативно их менять, ориентируясь на изменяющуюся ситуацию.
§ 4. Источники норм о государственно-частном партнерстве
В рамках позитивного развития гражданского общества и правового государства в Российской Федерации особое значение приобретает повышение эффективности взаимодействия между негосударственными и государственными организациями, установление различных форм сотрудничества со всеми институтами общества. В этом свете развитие государственно-частного партнерства, с одной стороны, может явиться своеобразным мостом между властью и обществом, с другой – позволит появиться новым источникам права.
Именно эта тенденция наблюдается в отношении государственно-частного партнерства.
На уровне федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов сформированы основы нормативно-правовой базы о сотрудничестве субъектов негосударственного управления с органами публичной власти.
Нормы о государственно-частном партнерстве являются межотраслевыми (чаще всего комплексными), поэтому источников, в которых они закреплены, много.
Нормы о государственно-частном партнерстве разрознены, «разбросаны» по многим отраслям законодательства, и поэтому систематизировать их довольно сложно.
Тем не менее источники норм о государственно-частном партнерстве можно условно сгруппировать по определенным признакам, а группы обозначить как:
источники норм о государственно-частном партнерстве межорганизационного характера;
источники норм о государственно-частном партнерстве внутриорганизационного характера.
В эти группы могут входить как традиционные для российского общества источники норм (закон, подзаконный правовой акт, правовой акт), так и нетрадиционные для нашей новой системы права – правовой обычай и административный прецедент.
К источникам норм о государственно-частном партнерстве межорганизационного характера относятся правовые акты, содержащие нормы, предоставляющие возможность субъектам государственного и негосударственного управления осуществлять сотрудничество.
Так, например, возможность взаимодействия Государственной Думы Российской Федерации и Совета Федерации Российской Федерации с общественными организациями предусмотрена в регламентах обеих палат Федерального Собрания. Она (возможность) закреплена в виде права представителей общественных организаций участвовать в заседаниях комитетов и комиссий, парламентских слушаниях, заседаниях «круглых столов», конференциях, участвовать в рабочих группах и т. д..[70]
В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрено, что Правительство Российской Федерации может взаимодействовать с общественными организациями (ст. 16 Закона).[71]
