Олег Кутафин - Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. Монография
организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
охрана и сохранение объектов культурного наследия местного значения, расположенных в границах городского округа; опека и попечительство;
организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа;
планирование застройки, территориальное зонирование земель городского округа, установление правил землепользования и застройки территории городского округа, изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации;
организация освещения улиц и ряд других вопросов. Надо сказать, что в различных правовых системах гражданская правосубъектность государства и других публично-правовых образований оформляется по-разному.
«Часто встречается, – отмечает Е. А. Суханов, – признание государства в целом и (или) ряда его органов (учреждений), а также административно-территориальных образований и их органов юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частного права тем, что создаются на основе публично-правового (обычно-административного, властно-распорядительного) акта и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права, но в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частного права»[107].
В советский период государство в целом для целей гражданского (имущественного) оборота рассматривалось как фиск (казна) – особый субъект права.
«Советское государство действует как субъект права, – писал С. Н. Братусь, – в тех случаях, когда стороной в гражданском правоотношении является именно государство как таковое, а не тот или иной отдельный государственный орган»[108].
СССР непосредственно выступал как субъект права при совершении внешнеторговых сделок через торгпредства. Они заключали торговые сделки от имени Союза ССР, выступали в качестве истцов и ответчиков перед судебными органами в том случае, если Правительство СССР выразило согласие на подчинение торгпредства местному суду по спорам, вытекающим из сделок, заключенных СССР через торгпредство в данной стране. Поэтому по обязательствам торгового представительства несла ответственность казна СССР. Это не означало, что СССР являлся гарантом по обязательствам торгпредства. Оно свидетельствовало лишь о том, что действия торгпредства непосредственно обязывали государство.
Советское государство не несло ответственности по внешнеторговым операциям и действующих на основе хозрасчета государственных экспортных и импортных объединений. Они отвечали по своим обязательствам самостоятельно. Государство отвечало за их долги только в том случае, если госторгпредство от имени СССР дало соответствующую гарантию платежа. Не отвечал СССР и по обязательствам других юридических лиц, допущенных к самостоятельному участию во внешнеторговых операциях[109].
Советское государство являлось непосредственным субъектом права в отношениях, вытекающих из государственного кредита. Должником по государственным займам являлся не тот или иной государственный орган, а государство в целом – общегосударственная казна.
Государство рассматривалось также как непосредственный субъект права в отношении того государственного имущества, которое еще не поступило в распоряжение государственных органов. В этом случае государственные органы действовали как представители казны.
Согласно действовавшему тогда Гражданскому кодексу РСФСР (ст. 68) в собственность государства переходило бесхозяйное имущество, а также конфискованное и выморочное имущество. Учет, оценка и реализация этого имущества производились финансовыми органами, действовавшими от имени государства. Суммы, вырученные от продажи этого имущества, зачислялись в доход одного из существовавших тогда бюджетов. В доход государства поступало и неосновательное обогащение одной или обеих сторон по некоторым недействительным сделкам.
Понятно, что переход в собственность государства упомянутого имущества определялся не какими-либо гражданско-правовыми основаниями, а положением государства как организации властвования[110].
Согласно принципу единства казны все доходы государства по налогам и другим обязательным платежам концентрировались в едином бюджетном фонде до того, как они направлялись в соответствии с расходной частью бюджета по сметным ассигнованиям. Поэтому государство являлось непосредственным распорядителем имущества, еще не переданного в управление отдельных государственных органов. Это имущество выступало в качестве фонда денежных средств, включенного в бюджет государства. «Имущество казны, – писал С. Н. Братусь, – это не государственное имущество вообще, а определенная его часть – именно те денежные средства, которые проходят по бюджету»[111].
Принятие государством на себя в исключительных случаях ответственности за долги государственных предприятий не означало возможности обращения кредитором взыскания на такие объекты государственной собственности, как здания, запасы продовольствия и товаров и т. п. Требования кредитора могли быть обращены только к казне, т. е. к государственному бюджету, и, следовательно, только на денежные средства, принадлежащие казне.
«Понятие казны, – отмечал С. Н. Братусь, – соотносительно понятию госбюджета. Таким образом, советское государство может являться непосредственным носителем прав и обязанностей только по поводу государственного имущества, которым оно распоряжается в процессе исполнения бюджета. В этом своем качестве советское государство и есть казна. Эта часть государственного имущества может быть охарактеризована двумя признаками: отрицательный признак заключается в том, что государственное имущество, в отношении которого государство выступает как казна, не должно находиться в распоряжении какого-либо госоргана в качестве закрепленного за ним (госорганом) имущества; положительный признак состоит в том, что это имущество закрепляется в фонде денежных средств, аккумулированных и распределяемых через бюджет»[112].
С. Н. Братусь указывал, что бесконечный отлив и прилив бюджетных средств не устраняет, а предполагает постоянный центр сосредоточения и распределения этих средств – государство. Выступая в качестве такого центра, государство и является казной[113].
«Разумеется, понятие казны, – подчеркивал С. Н. Братусь, – не укладывается в рамки гражданского права. Советское государство – это не обычный субъект гражданского права, это – не юридические лица. К казне, конечно, не применимы нормы, определяющие порядок возникновения и прекращения юридических лиц, содержание их правоспособности и т. д. Социалистическое государство само творит нормы, применение которых вызывает к жизни юридические лица, их деятельность и их прекращение. Советское государство как казна – это особый, отличный от прочих юридических лиц субъект гражданского права»[114].
Советское государство редко выступало как субъект гражданского права, поскольку в подавляющем большинстве случаев такими субъектами являлись государственные органы и предприятия. Государственный бюджет СССР не поглощал всех доходов и расходов, предусмотренных государственным планом. Значительная часть денежных средств, находящихся в распоряжении хозяйственных организаций, не включалась в бюджет. В распоряжении хозрасчетных предприятий оставались не только средства, необходимые для обеспечения их производственной деятельности (собственные оборотные средства), но и часть накоплений этих предприятий. Через бюджет осуществлялось финансирование государственных предприятий, но лишь в той мере, в какой необходимые для выполнения плана средства не могли быть покрыты за счет собственных накоплений этих предприятий. Иначе строилась деятельность госбюджетных учреждений. Все их расходы охватывала смета, как особый бюджетный документ.
