Олег Полежаев - Гражданско-правовое регулирование отношений застройки земельных участков в Российской Федерации
Строительное законодательство так же, как и градостроительное, является комплексной отраслью отечественного законодательства, межотраслевой характер норм которых становится причиной, не позволяющей сформировать собственную форму юридической ответственности, в результате чего ответственность носит разнообразный характер. Положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту – КоАП РФ)[208], ГрК РФ и иных источников градостроительного законодательства не содержат правовых оснований для сноса неправомерно возведенного строения, приведения земельного участка в первоначальное состояние или запрета на использование объектов.
Перечисленные формы юридической ответственности не оказывают влияния на правовой статус застройщика, не изменяют объем юридической власти в отношении земельного участка или неправомерно возведенного строения, все они, воздействуя на личность, не затрагивают неправомерно возведенное строение.
Нарушение требований земельного законодательства также может быть допущено при возведении строений. Большинство ученых отмечают публично-правовую природу и комплексный характер земельного законодательства[209], а также то обстоятельство, что земельное право как бы «отпочковалось» от административного[210], а следовательно, говорить о существовании земельно-правовой ответственности не представляется возможным[211]. Освещение специфики юридической ответственности было необходимо для правильного понимания положений, закрепленных в ст. 62 и ст. 76 ЗК РФ, содержащих обязанность застройщика снести противоправно возведенные строения.
М. Ю. Тихомиров, анализируя положения ст. 76 ЗК РФ, в том числе касающихся сноса самовольно возведенных построек, усматривает в них не что иное, как гражданско-правовую ответственность в форме возмещения вреда и проявление действия принципа гражданского законодательства о полном возмещении вреда правонарушителем[212]. Схожего мнения придерживается и Г. В. Чубуков, усматривая в обязанности снести строение способ возмещения вреда в натуре[213]. В этой связи нельзя не отметить справедливое мнение С. Н. Братуся, утверждавшего, что «возмещение вреда во всех случаях является гражданско-правовой санкцией за совершенное правонарушение»[214]. Схожий подход закрепился и в судебной практике[215].
Так, по одному из дел, отменяя решения судов нижестоящих инстанций, ВАС РФ отметил, что «освобождение земельного участка от самовольно возведенных строений должно осуществляться на основании ст. 222 или ст. 304 ГК РФ, а ст. 62 и ст. 76 ЗК РФ не устанавливают каких-либо самостоятельных, специальных способов восстановления нарушенных прав»[216]. Таким образом, можно утверждать, что обязанность снести самовольно построенные строения, закрепленная в нормах ЗК РФ, представляет собой имущественную ответственность, носящую гражданско-правовой характер в форме возмещения вреда[217].
Возложение обязанности по освобождению земельного участка от незаконно возведенных на нем строений может быть осуществлено только по основаниям и в порядке, установленным гражданским законодательством. Следовательно, объем юридической власти застройщика над земельным участком и возведенным строением не изменяется даже при нарушении им требований касательно целевого назначения земельного участка и пределов его использования, и этим подтверждается довод о том, что отрасли публичного законодательства не оказывают влияние на содержание права застройки, а только создают систему предпосылок для его реализации.
Описывая правомочие, закрепленное в ст. 263 ГК РФ: «собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка», А. В. Германов обоснованно отмечает, что требования публичного законодательства носят характер ограничений права застройки, которые должны быть соблюдены субъектом[218].
В качестве заключения необходимо обратить внимание на правовые последствия, предусмотренные гражданским законодательством в случае нарушения права застройки, установленные ст. 222 ГК РФ[219]. Выявление признаков, характеризующих строение как самовольную постройку, является основанием для применения мер юридической ответственности[220].
Отличительной особенностью гражданско-правовой ответственности за нарушение права застройки является то, что негативное правовое воздействие направлено не только на личность застройщика, но прежде всего на само строение как результат противоправной деятельности и объект гражданских прав.
В первую очередь, ответственность недобросовестного застройщика заключается в непризнании за ним права собственности на возведенное строение и, как следствие, в запрете на внедрение вещи в гражданский оборот. Настоящее положение отличается от нормального (при котором застройщик приобретает право на строение) и влечет изменение не только правового статуса недобросовестного застройщика, но и правового режима вещи.
Анализ содержания права застройки земельного участка и статуса застройщика, а точнее говоря, тех изменений, которые проходят под воздействием мер гражданско-правовой ответственности, не представляется возможным без определения правового режима самовольно возведенных строений.
Самовольно возведенное строение не признается объектом права собственности, однако это не препятствует признанию его в качестве объекта гражданских прав в целом, так как законодатель в п. 2 ст. 222 ГК РФ ограничился лишь запретом на совершение действий по распоряжению подобным строением.
В правовой доктрине существует достаточно обоснованное мнение о том, что самовольная постройка является самостоятельным объектом гражданских прав[221], что немыслимо без признания ее вещью в юридическом смысле. Отдельные предпосылки для признания самовольной постройки в качестве объекта гражданских прав встречаются в работах и ряда других авторов[222].
Признание самовольной постройки в качестве объекта гражданских прав нашло свое отражение и в правоприменительной деятельности[223].
Рассматривая дело по иску Общества о признании возведенного объекта самовольной постройкой, арбитражный суд пришел к выводу о том, что самовольная постройка обладает отличительным признаком недвижимости, которым не обладают движимые вещи, – это прочная связь с землей, а перемещение самовольной постройки без несоразмерного ущерба ее назначению невозможно. Налицо основные признаки недвижимой вещи, указанные в ст. 130 ГК РФ, а значит, на самовольную постройку, как и на другие объекты недвижимости, де-факто распространяется правовой режим недвижимого имущества. Таким образом, самовольно построенное строение, на которое не зарегистрировано вещное право, не перестает быть недвижимостью согласно критериям указанной статьи[224].
Нельзя не отметить, что применение мер гражданско-правовой ответственности влияет на недобросовестного застройщика не только в части права на строение, но и в части права на земельный участок. Застройщик, осуществивший самовольное строительство и тем самым нарушивший требования о рациональном использовании или использовании земель по целевому назначению, может быть лишен права на земельный участок и, как следствие, утратить право застройки (ст. 285 ГК РФ).
Так, по делу об оспаривании постановления главы администрации арбитражный суд установил, что при застройке земельного участка его собственник грубо нарушил правила землепользования. Обосновывая возможность применения ст. 285 ГК РФ, суд отметил, что «жилищное строительство и ведение приусадебного хозяйства на землях рекреационного назначения является деятельностью, связанной с использованием земель не по целевому назначению, что является грубым нарушением порядка пользования землей, установленного действующим законодательством»[225].
Анализ правового воздействия мер гражданско-правовой ответственности на застройщика, нарушившего требования гражданского законодательства, позволяет утверждать, что сфера применения таких мер крайне обширна. Неблагоприятные последствия, установленные гражданским законодательством, заключаются в непризнании строения объектом права собственности, исключении его из гражданского оборота, возложении обязанности по сносу возведенного строения, утрате права на земельный участок и как, следствие, утрате права застройки в целом. В отличие от мер публично-правовой ответственности, оказывающих влияние на личность и поведение субъекта, воздействие, предусмотренное в ГК РФ, оказывает влияние и на поведение субъекта, и на строение как объект гражданских прав.
