Олег Полежаев - Гражданско-правовое регулирование отношений застройки земельных участков в Российской Федерации
Возникновение земельного участка в качестве объекта гражданских прав не изменяет правовой режим недвижимости в области публичного законодательства. Положения публичного законодательства (земельного, градостроительного и т. д.) одинаковым образом распространяют свое действие на земли, расположенные в определенных районах, и появление земельного участка в качестве объекта гражданских прав не влечет изменение их действия. Образование нового объекта недвижимости оказывает влияние исключительно на гражданские правоотношения, не изменяет целевого назначения земель или характера их использования, не влияет на границы населенного пункта или требования о характере возводимых строений[199].
Нуждаются в освещении и положения, связанные с наделением правом застройки других лиц. Закон предусматривает возможность, при которой собственник земельного участка может наделить правом застройки третьих лиц, что актуализирует вопрос о юридической природе, форме и порядке наделения упомянутым правом (п. 1 ст. 263 ГК РФ). Иначе говоря, необходимо определить существо акта, опосредующего наделение правом застройки лица, не являющегося собственником.
Ввиду того что право (правомочие) застройки проистекает из господства собственника над вещью (земельным участком), то только он обладает первичной возможностью возводить строения. У третьих лиц (несобственников) право застройки возникает исключительно в силу акта наделения их настоящим правом собственником земельного участка и носит производный характер. Способами наделения упомянутым правом выступают договор или закон[200]. Формирование правового статуса застройщика и содержание принадлежащего ему права застройки находятся в зависимости от усмотрения собственника земельного участка. Его воля определяет правовую форму, в которую будет облечено передаваемое право (конструкция ограниченного вещного или обязательственного права), степень власти застройщика и объем возможностей относительно использования земельного участка и судьбы возведенного строения. Тем самым производный характер права застройки у несобственника обусловлен, во-первых, тем, что до возникновения земельного участка как объекта гражданских прав и права собственности на него несобственник не может быть обладателем права застройки, так как никто не может передать больше прав, чем имеет сам. Во-вторых, только собственник определяет содержание права застройщика и возможности, в него входящие. В-третьих, наделение правом застройки является не обязанностью, а правом собственника. Закон, признавая за собственником возможность наделения правом застройки третьего лица, формирует это положение диспозитивным образом, и не случайно п. 1 ст. 263 ГК РФ указывает, что собственник может наделить правом.
ГК РФ не содержит способов, при которых третье лицо может быть наделено правом застройки вопреки желанию собственника и без соразмерной компенсации. Единственное исключение, содержащееся в отечественном законодательстве, – сервитут, установление которого возможно на основании решения суда даже вопреки желанию собственника[201]. При прочих равных условиях стеснения, причиненные собственнику принудительным ограничением правомочия на застройку, компенсируются правом на получение выплаты, соразмерной пользованию участком сервитуарием[202]. Вдобавок установление сервитута не влияет на правовое положение собственника, степень юридической власти над вещью не уменьшается, а правомочие застройки, принадлежащее ему, может быть реализовано в отношении той части земельного участка, которая не обременена сервитутом.
На взгляд автора, за пределами вышеуказанного исключения не вызывает сомнений то, что наделение правом застройки третьего лица есть акт распоряжения со стороны собственника земельного участка.
Для доктрины континентального частного права представление о праве собственности как праве принципиально всеобъемлющей власти распоряжения вещью является традиционным[203]. Однако существо правомочия по распоряжению до сих пор остается спорной категорией. В современной доктрине права сформировались два основных подхода: представители первого сводят существо распоряжения исключительно к действиям юридического характера, отрицая возможность совершения фактических действий[204]. Их оппоненты не ограничивают существо распоряжения действиями юридического характера, допуская возможность распоряжаться посредством фактического (физического) воздействия на саму вещь как объект права собственности[205]. Второй подход справедливо считается господствующим в современной доктрине права, и в его свете наделение собственником недвижимости правом застройки третьего лица выступает не чем иным, как актом осуществления правомочия по распоряжению вещью.
Акт наделения правом на застройку в обязательном порядке должен быть сопряжен с установлением права, позволяющего его обладателю владеть и пользоваться земельным участком. В противном случае не подкрепленное конкретным основанием, гарантирующим власть над земельным участком (т. е. в отрыве от права владения и пользования), право на застройку утрачивает свое значение ввиду невозможности его реализации. Следовательно, передача права застройки осуществляется не в самостоятельном порядке, а в одной из правовых форм, в которую обычно облачают отношения по передаче земельного участка в пользование третьим лицам. Такие формы в зависимости от специфики юридической природы подразделяются на вещные и обязательственные.
Вещно-правовые способы передачи права застройки в настоящий момент ввиду несовершенства отечественного законодательства не имеют большого распространения и сводятся к праву пожизненного наследуемого владения (п. 2 ст. 266 ГК РФ), постоянного бессрочного пользования (п. 2 ст. 269 ГК РФ), к сервитуту (п. 1 ст. 274 ГК РФ); также в скором времени ожидается введение и суперфициарного права[206].
Обязательственно-правовые способы охватываются правом аренды земельного участка или правом безвозмездного пользования вещью (договор ссуды). Каждая из форм передачи права застройки обладает юридической спецификой, однако общность их заключается в том, что все они основываются на положениях ГК РФ и имеют частноправовую природу, что прямо отмечено в п. 1 ст. 25 ЗК РФ.
Как следствие, права на земельные участки, содержащие в себе право (правомочие) на застройку, подлежат свободной передаче в порядке, установленном исключительно гражданским законодательством. Таким образом, передача права на застройку осуществляется способами, основанными на положениях частного права, без воздействия положений публичного законодательства, в том числе в случаях с ограниченными вещными правами пожизненного наследуемого владения и постоянного бессрочного пользования[207].
Тем самым, несмотря на публично-правовую природу ограниченных вещных прав, в их содержании лежит гражданско-правовой акт распоряжения собственником земельного участка (государством) правом (правомочием) на возведение строений.
Исследование положений, касающихся содержания права застройки, оснований его возникновения, способов наделения им, позволяет сделать отдельные выводы относительно юридической природы исследуемого права как права сугубо частного.
Анализ правовых последствий, сопряженных с привлечением застройщика к мерам юридической ответственности при невыполнении различных требований законодательства, также позволяет определить существо исследуемого права. Деятельность по возведению строений может сопровождаться нарушениями законодательства, что в свою очередь может стать основанием умаления прав третьих лиц и привлечения правонарушителя к ответственности. Как уже упоминалось, на право застройки оказывают влияние различные отрасли законодательства, что делает обоснованным вывод и о многообразии форм юридической ответственности, к которым может быть привлечен застройщик. Однако особое внимание стоит уделить формам ответственности при нарушении градостроительного, строительного, земельного и гражданского законодательств.
Этот выбор был осуществлен посредством анализа положений п. 1, 3 ст. 222 ГК РФ, в которой перечислены условия для признания строения самовольной постройкой и признания права собственности на последнюю. Разумеется, никто не освобождает застройщика от соблюдения требований экологического законодательства, однако они не удостоились непосредственного отражения в положениях ст. 222 ГК РФ. Отдельное указание на соблюдение требований вышеупомянутых отраслей законодательства свидетельствует о том, что законодатель придает им особое значение и важность.
