Сергей Соловьев - Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации
При этом реализацию бензина на автозаправочных станциях предприниматель осуществлял на основании лицензии Б240875 № 0113 от 16.12.96 г. на содержание и эксплуатацию автозаправочных станций, выданной администрацией Курганской области сроком до 16.12.99 г. В соответствии же с постановлением Правительства РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (приложение № 1) лицензия требуется на осуществление деятельности по содержанию и эксплуатации нефтебаз и автозаправочных станций. Под эксплуатацией автозаправочных станций понимается в том числе и реализация нефтепродуктов, включая бензин (постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по содержанию и эксплуатации нефтебаз и автозаправочных станций»). Указом Президента РФ «О мерах по защите прав покупателей и предотвращении спекуляции» от 29 октября 1992 г. предусмотрено лицензирование деятельности по торговле бензином.
Как видно, из перечисленных нормативных актов не вытекает обязанность по получению двух лицензий на осуществление деятельности по реализации бензина на одной территории. Следовательно, так как предприниматель Шульман Л. И. деятельность по эксплуатации автозаправочных станций, включающую в себя деятельность по реализации бензина, осуществлял на основании полученной в установленном порядке лицензии, суд апелляционной инстанции сделал правомерный вывод о необоснованности наложения штрафа.
В нашем понимании, для того чтобы разобраться в существующей сложной системе правового регулирования местного самоуправления, необходимо в первую очередь дать детальный анализ двух принципиальных моментов: 1) системы трехуровневого регулирования местного самоуправления; 2) соотношения государственно-властных и муниципально-властных норм.
Переходя к рассмотрению этих вопросов, следует отметить, что юридические нормы, упорядочивающие местное самоуправление, производны от соответствующих общественных отношений, складывающихся в муниципальных образованиях, так как при анализе любой «общественной системы… обнаруживается определяющая роль общественных отношений (особенно экономических и политических) в формировании права; с другой стороны, сами общественные отношения выступают объектом целенаправленного правового воздействия»[114].
Регулируя местные общественные отношения[115], субъекты нормотворчества устанавливают правовые нормы, представляющие собой способ поведения людей в известной ситуации, предписываемый неопределенному количеству адресатов от имени властного образования, предполагающий его многократное однообразное осуществление во времени и в пространстве[116].
Рассматривая схему регулирования местных правоотношений, в первую очередь следует определиться с понятием «муниципальное правоотношение». По мнению Е. С. Шугриной, «муниципально-правовые отношения – отношения, регулируемые нормами муниципального права и возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в границах муниципального образования при реализации населением права на местное самоуправление»[117]. В нашем понимании будет точнее определить муниципальное правоотношение как индивидуализированную взаимосвязь между субъектами права, проживающими на территории муниципального образования:
– возникающую на основе муниципальных юридических норм;
– характеризующуюся наличием взаимных прав и обязанностей между указанными субъектами;
– выступающую как взаимосвязь конкретных лиц;
– гарантируемую определенной принудительной силой. Данное определение с учетом ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, ст. 6, п. 1 ч. 3 ст. 15, ст. 19 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет сделать вывод о том, что муниципальные правоотношения могут возникать на основе юридических норм, установленных:
1) федеральными органами государственной власти;
2) органами государственной власти субъекта РФ;
3) органами муниципальной власти;
4) непосредственно населением РФ;
5) непосредственно населением субъекта РФ;
6) непосредственно населением муниципального образования.
Таким образом, гарантировать реализацию прав и исполнение обязанностей субъектов местной жизни в рамках определенных муниципальных правоотношений могут, главным образом, органы, а конкретнее, должностные лица, наделенные для этого необходимыми властными средствами. По нашему мнению, выделяются следующие субъекты, нормативно упорядочивающие и властно регулирующие соответствующие муниципальные правоотношения:
– федеральные органы государственной власти РФ и соответствующие должностные лица;
– органы государственной власти субъектов РФ и соответствующие должностные лица;
– органы муниципальной власти и соответствующие должностные лица.
Учитывая приведенную классификацию, муниципальные правоотношения можно подразделить на виды в зависимости от вида органов, нормативно упорядочивающих соответствующие местные общественные отношения:
– местные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами федеральных органов государственной власти РФ;
– местные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами органов государственной власти субъекта РФ;
– местные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами муниципальных органов.
Отметим, что особенности юридического статуса каждого из указанных органов придают определенную специфику соответствующим местным правоотношениям, однако такая специфика в чистом виде проявляется очень редко в силу того, что большинство местных правоотношений имеет многоуровневое нормативное упорядочение. Как отмечается, общественные отношения, регулируемые «муниципальным правом, характеризуют, выявляют сложность, многослойность предмета муниципального права»[118]. С учетом этого обстоятельства местные правоотношения можно подразделить на следующие виды.
1. Местные правоотношения, имеющие три уровня нормативного регулирования, т. е. упорядоченные юридическими нормами:
а) федеральных органов государственной власти РФ;
б) региональных органов государственной власти субъектов РФ;
в) органов муниципальной власти.
2. Местные правоотношения, имеющие два уровня нормативного регулирования, т. е. одновременно упорядоченные юридическими нормами:
а) федеральных и региональных органов государственной власти;
б) федеральных органов государственной власти РФ и органов муниципальной власти;
в) региональных органов государственной власти и органов муниципальной власти.
3. Местные правоотношения, имеющие один уровень нормативного регулирования, т. е. упорядоченные только нормами:
а) федеральных органов государственной власти РФ;
б) региональных органов государственной власти субъектов РФ;
в) органов муниципальной власти. С учетом указанных особенностей местных правоотношений, обусловленных воздействием на них муниципальных юридических норм, установленных властными органами различных уровней, можно привести графическую схему, отражающую содержание системы муниципальных правоотношений (см. схему 1).
Схема №1
Пояснения к графической схеме 1
1. Муниципальные общественные отношения, не упорядоченные муниципальными нормами.
2. Муниципальные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами, установленными органами муниципальной власти.
3. Муниципальные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами, установленными региональными органами государственной власти субъектов РФ.
4. Муниципальные правоотношения, упорядоченные юридическими нормами, установленными федеральными органами государственной власти РФ.
Приведенная схема достаточно наглядно показывает двойственность содержания муниципальных правоотношений. Однако, как и всякая схема, она является поверхностной в силу того, что на территории муниципального образования, как уже указывалось, абсолютное большинство муниципальных правоотношений представляет собой результат правового воздействия юридических норм, установленных органами государственной и муниципальной власти различных уровней. Естественно, это порождает различные коллизии юридических норм, установленных разными властными структурами и содержащихся в неоднородных правовых актах.
С точки зрения теории права коллизия нормативных актов представляет собой расхождение (столкновение) содержания двух и более формально действующих нормативных актов, изданных по одному и тому же вопросу[119]. Традиционно коллизия нескольких нормативных актов должна разрешаться путем выбора того нормативного акта, который должен быть применен к рассматриваемому случаю. При применении муниципального законодательства следует выделить следующие правила разрешения правовых коллизий.
