Ольга Борзунова - Налоговый кодекс Российской Федерации: генезис, история принятия и тенденции совершенствования
Разработчики правительственного варианта налогового кодекса исходили из тех же вызовов существующей налоговой системе, что и авторский коллектив кодекса В.Н. Фролова. Во многом основные положения кодекса Правительства РФ и кодекса В.Н. Фролова совпали. Оба проекта были кодексами федеративного государства: со вступлением их в силу «вольница на местах» с ее 150 налогами и соответствующим количеством фактических внутренних таможен прекращалась. В правительственном варианте предполагалось оставить действующими на всей территории России 30 налогов (у Фролова – 10), с четко определенным распределением средств между бюджетами всех уровней. Оба кодекса декларировали отказ от оборотных налогов. Более того, при формальных различиях в структуре предлагаемых налогов – в первую очередь это относится к налогу на прибыль в правительственном варианте и налогу на средства предприятий, направляемые на потребление, в кодексе Фролова – просматривалось определенное единство взглядов в идеологии этих налогов: и тот и другой налог в конечном счете был направлен на обложение потребления предприятий.
Отличий в проектах кодекса, впрочем, было не меньше, чем сходства. Если в основе кодекса В.Н. Фролова лежало деление налогов на условно постоянные и условно переменные, что задавало логику построения налоговой системы, направленную на стимулирование эффективного использования имеющихся у предприятия ресурсов, то в правительственном варианте просматривался более простой принцип – кодификация и ревизия уже существующих налогов. Да, количество действующих налогов в правительственном варианте предлагалось сократить в разы, но функции оставшихся сохранялись прежними. Правительственный вариант не решал также острейшую на тот момент времени проблему чрезмерного налогового давления на бизнес.
Предусматривалось, наконец, отказаться от оборотных налогов. Проект кодекса предполагал, что налоговая нагрузка, составляющая в 1997 г. 35,1 % к ВВП, снизится на 2,7 %. Сэкономленные на налоговых платежах деньги пойдут на инвестиционные цели, причем «инвестиционный эффект намного больше, и его можно смело удвоить по той простой причине, что пересматривается и система льгот»[47].
Довольно гибко в правительственном варианте решался вопрос налогообложения прибыли. Саму ставку налога на прибыль предлагалось оставить без изменений (35 % в то время), но зато планировалось сузить налоговую базу за счет расширения прав предприятий по отнесению расходов на себестоимость. Проект предусматривал новую амортизационную политику. Предлагалось отказаться от начисления амортизации на каждое основное средство в отдельности, разбить все амортизируемое имущество на семь групп, составить суммарные балансы по каждой такой группе и амортизировать уже суммарные балансы. При этом примерно в 1,35 раза по сравнению с действующими увеличивались и нормы амортизации. Наконец, предлагалось разрешить относить на затраты производства расходы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, затраты на экологические цели, затраты, связанные с разведкой и подготовкой к освоению месторождений полезных ископаемых. По проекту предполагалось, что налоги будут уплачиваться только по фактическим результатам, а не исходя из действующей в то время нормы некой гипотетической прибыли, которая будет заработана в течение квартала.
Не был забыт и малый бизнес. Вместо так называемых налоговых каникул предлагался механизм поддержки малого бизнеса, при котором для предприятий малого бизнеса устанавливались повышенные нормы амортизации и пониженные ставки налога для первых 100 млн заработанной прибыли. Для самых малых предприятий предполагалось сохранить упрощенную систему учета и налогообложения по патентам.
Пересматривались подходы к налогообложению доходов граждан и налогообложению фонда оплаты труда у предприятий. Вместо пяти ставок действующего подоходного налога предлагалось установить только две – 12 и 30 %. Одновременно предполагалось снизить отчисления в государственные внебюджетные фонды, выплачиваемые работодателями. Предполагалось также отменить все региональные и местные налоги, которые уплачивались с фонда оплаты труда. Количество этих налогов было огромным и провоцировало предприятия пользоваться всевозможными обходными схемами, вместо того чтобы честно платить заработную плату.
Предвидя дискуссию о социальной направленности перехода от пятиступенчатой к двухступенчатой шкале подоходного налога, Правительство РФ предложило три средства борьбы с этой «социальной несправедливостью»: ввести налог с продаж, установить акцизы на дорогие автомобили и ввести налог на недвижимость с пакетом компенсационных мер для малообеспеченных граждан. В рамках введения налога на недвижимость предполагалось отказаться от налога на имущество и вывести из-под налогообложения основные средства и товарные запасы, что не могло не приветствоваться крупным бизнесом.
Депутаты, впрочем, довольно сдержанно отнеслись к перспективе, очерченной правительственным проектом. Причем те положения проекта, где правительство видело достоинство кодекса, многими депутатами как раз трактовались как его недостатки. Например, докладчик С.Д. Шаталов утверждал, что «права налогоплательщиков существенно расширяются». Выступавший же следом за ним Г.В. Боос (фракция «Наш дом – Россия») говорил прямо противоположное: «Весь налоговый кодекс пронизан на самом деле презумпцией виновности или, если хотите, налоговой недобропорядочности налогоплательщика. Его права значительно ущемлены, а права налогового органа значительно расширены». Столь же противоположны были мнения о снижении (увеличении) налоговой нагрузки на экономику и по многим другим вопросам. В целом же суть претензий депутатов к правительственному варианту кодекса свелась к следующему:
– кодекс написан сложным для понимания языком, который к тому же не применяется в других областях законодательства;
– ряд норм кодекса входит в конфликт с Гражданским и Таможенным кодексами, а также Гражданским процессуальным кодексом;
– кодекс не может рассматриваться как закон прямого действия. В нем признается необходимость принятия различных налоговых инструкций. И издавать эти инструкции имеют право не только федеральный законодатель, не только представительные органы местного самоуправления, но и Государственная налоговая служба (далее – ГНС), органы исполнительной власти, даже ведомства;
– в налоговом кодексе продекларировано право органов местного самоуправления по своим законам издавать законодательные акты. На это уйдут годы;
– расширение прав налогоплательщика является недостаточным: Налоговый кодекс пронизан презумпцией виновности налогоплательщика;
– кодекс не снижает, а, наоборот, увеличивает налоговую нагрузку на экономику;
– кодекс предполагает перераспределение налоговой нагрузки между отраслями экономики. Депутаты, представлявшие интересы сельского населения, естественно, были против нарушения сложившегося status quo[48].
Острая полемика, однако, не принесла никаких существенных результатов. Фракции «Наш дом – Россия», ЛДПР, депутатская группа «Российские регионы», представитель Президента РФ поддержали принятие правительственного проекта. Этой поддержки оказалось достаточно, чтобы проект правительственного Налогового кодекса был принят в первом чтении. «За» проголосовало 244 депутата.
Проект налогового кодекса готовился ко второму чтению не без детективной интриги. 24 сентября 1997 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин поручил Правительству РФ отозвать проект на доработку. Депутаты Госдумы оказались в двусмысленном положении: сначала они приняли в первом чтении правительственный вариант кодекса, а потом само правительство инициировало его отзыв. Однако Дума, воспользовавшись ситуацией, постаралась «переиграть» ее в свою пользу. Депутаты заявили, что:
– правительственный вариант кодекса требует серьезной переработки – именно это они и говорили, когда проект обсуждался в первом чтении;
– дорабатывать или разрабатывать новый налоговый кодекс надо в Думе – при таком подходе принципиально изменялась расстановка сил: думцы управляют процессом, а не являются простыми регистраторами;
– доработанный вариант кодекса необходимо рассматривать в первом чтении – требование Президента РФ выполнено без «потери лица»;
– наряду с доработанным правительственно-думским вариантом необходимо рассмотреть все альтернативные варианты налоговых кодексов, которые будут представлены к 15 января 1998 г.;
– следует создать комиссию (в нее должны войти представители Президента РФ, Правительства РФ и Госдумы), которая подготовит заключения по всем представленным проектам налогового кодекса, в том числе и доработанного правительственного[49].
