Ольга Борзунова - Налоговый кодекс Российской Федерации: генезис, история принятия и тенденции совершенствования
Устанавливались четкие механизмы и процедуры исполнения налогового обязательства, осуществления налогового контроля, предусматривались меры по обеспечению исполнения налогового обязательства. Устанавливался порядок изменения срока исполнения налогового обязательства (отсрочки, рассрочки, налоговый кредит, инвестиционный налоговый кредит). Вводилась платность за предоставленные отсрочки или рассрочки уплаты налогов, за исключением изменения срока исполнения налогового обязательства по отдельным основаниям, в том числе связанным с недофинансированием из бюджета или неоплатой государственного заказа.
Предусматривалось, что возврат излишне взысканных с налогоплательщика средств или излишне уплаченных им самостоятельно при неисполнении налоговым органом установленного срока возврата будет осуществляться с процентами в размере ставки рефинансирования Банка России.
Важным является вопрос о возникновении и исполнении налогового обязательства, порядке уплаты налога (сбора). Соответствующим правилам и механизмам в проекте налогового кодекса было уделено большое внимание. Устанавливалось, в частности, что днем уплаты налога признается день выставления налогоплательщиком банку поручения о перечислении в бюджет причитающихся сумм налога при наличии на счете налогоплательщика средств, достаточных для исполнения указанного поручения. Отдельно оговаривались особенности уплаты налога в случаях отзыва налогоплательщиком своего поручения или возврата этого поручения банком, при отсутствии на счете налогоплательщика средств, достаточных для исполнения поручения, а также при уплате налога наличными денежными средствами либо при проведении зачета излишне уплаченного (излишне взысканного) налога в счет предстоящих платежей по этому же или другому налогу.
Предусматривалось положение о том, что если налогоплательщик заявил в налоговый орган о занижении уплаченной им суммы налога, внес необходимые изменения в налоговую декларацию и уплатил недостающую сумму налога и пени до момента, когда он узнал о выездной налоговой проверке, то подача первоначальной налоговой декларации не может рассматриваться как попытка уклониться от налогообложения или совершить иное налоговое нарушение и не подлежит наказанию.
За несвоевременную уплату налогов предлагалось соотнести размер пеней со ставкой рефинансирования Банка России.
Особую актуальность в целях обеспечения создания эффективной налоговой системы приобретало введение системы налогового учета, основанной на возможности определения момента получения доходов (осуществления расходов) по «методу начислений» или «кассовому методу».
Важное место в проекте общей части Налогового кодекса было отведено порядку определения или признания при налогообложении рыночной цены (подробно описывались обстоятельства, учитываемые при этом) и доходов налогоплательщика.
Одним из наиболее сложных вопросов является учет налогоплательщиков в налоговых органах. Проект кодекса в целом был ориентирован на то, чтобы сделать постановку на учет экономически более выгодной для налогоплательщиков, чем ведение теневой деятельности.
Предлагался новый подход к определению налогового правонарушения и порядку привлечения виновного лица к ответственности. Налоговые нарушения квалифицируются в зависимости от содержания нарушения и ущерба, причиненного неуплатой налога. При этом была предусмотрена дифференциация норм ответственности налогоплательщика, совершившего противоправное деяние в зависимости от четко определенных составов налоговых нарушений, а также в зависимости от умысла или небрежности совершения противоправного деяния.
Меры пресечения нарушений дифференцировались в зависимости от условий их совершения. Был предложен порядок, допускающий установление конкретных санкций с учетом смягчающих или отягчающих обстоятельств.
Предусматривалась процедура производства и рассмотрения дела о налоговом нарушении, а также процедура обжалования действия или бездействия налоговых органов или их должностных лиц.
В соответствии с предложением Президента Российской Федерации в проекте были уточнены положения в части предоставления федеральным органам налоговой полиции права осуществлять производство дознания и предварительного следствия по налоговым преступлениям в пределах предоставленной им компетенции и в соответствии с нормами уголовно-процессуального законодательства.
Принимая во внимание, что при построении справедливой налоговой системы в Российской Федерации должны быть гарантированы и защищены законность и правопорядок, в целях оперативного рассмотрения спорных вопросов, возникающих в процессе налогообложения, и принятия компетентных решений по ним, а также в целях обеспечения рассмотрения указанных вопросов относительно юридических и физических лиц в одной структуре, в концепции Налогового кодекса было предусмотрено введение института налоговых судов. Предполагалось формирование самостоятельной структуры налоговых судов по мере изыскания необходимых для этого источников. В представляемом проекте общей части Налогового кодекса из-за отсутствия финансовых ресурсов для формирования налоговых судов включены налоговые коллегии, подведомственные арбитражным судам.
Налоговый кодекс Российской Федерации в значительной части должен был стать законом прямого действия. Это касается прежде всего обеспечения прав и обязанностей участников налоговых отношений, единства и ясности, с точки зрения терминов и понятий, установления процедур и механизмов исполнения налогового обязательства, проведения налоговых проверок, обжалования решений контролирующих органов.
Допускалось существование подзаконных актов, но издаваться они должны были уполномоченными органами в соответствии с полномочиями, предоставленными им законодательными (представительными) органами власти или органами местного самоуправления. Подзаконные акты должны обеспечивать на основании Налогового кодекса Российской Федерации конкретизированное нормативное регулирование вопросов, отнесенных к ведению уполномоченных органов. При этом было установлено, что нормативные акты, изданные в противоречие с положениями Налогового кодекса, не подлежат применению. Признание нормативного акта налогового органа противоречащим Налоговому кодексу, должно осуществляться вышестоящим налоговым органом, налоговым органом, принявшим этот акт, либо в судебном порядке. Признание иных нормативных актов недействительными должно осуществляться в судебном порядке.
Ожидалось, что Общая часть кодекса, о которой так долго говорили и Правительство и предприниматели, будет рассмотрена в течение ближайших месяцев и введена в действие либо с середины 1996 г., либо с начала 1997 г. Специальную часть, касающуюся конкретных налогов, предполагалось ввести с 1998 г. Однако Общая часть налогового кодекса надолго «завязла» в Думе, а затем была возвращена на доработку, так и не пройдя даже первого чтения.
С весны 1997 г. Первый вице-премьер А. Чубайс предпринял энергичную попытку «пробить» кодекс через Государственную Думу. После пересмотра и внесения многочисленных поправок, 30 апреля 1997 г., проект правительственного налогового кодекса (законопроект № 97031410-2), насчитывающий более 600 страниц, 1147 статей (и Общая, и Специальная части) повторно был внесен в Думу.
Дума вернулась к обсуждению налогового кодекса лишь 19 июня 1997 г. Если на 1 января 1997 г. в стране действовало 75 групп налогов, а общее количество налогов доходила уже до 200, то предложенные в правительственном варианте кодекса 28 налогов были, конечно, существенным шагом вперед. При этом предполагалось, что представленный в проекте кодекса список налогов будет исчерпывающим.
Позиции разработчиков кодекса основывались на введении обеих его частей в действие с 1 января 1998 г. Государственная Дума под давлением Президента в июне приняла кодекс в первом чтении. Однако и в 1997 г. судьба налогового кодекса не сложилась. В специально созданную подготовительную комиссию поступило более 4000 поправок, указывающих на масштабы имевшихся разногласий, и очередное рассмотрение кодекса было отодвинуто на 1998 г., возродив дискуссии о том, что же все-таки нужно России – налоговый кодекс или свод налоговых законов[46].
Например, оппоненты кодекса высказались против отмены некоторых целевых местных налогов, как правило, хорошо собираемых и зачастую составляющих основу доходной части местных бюджетов. Перенос тяжести на косвенные налоги и конечное потребление мог бы сказаться на усилении инфляционных процессов. Отмена льгот по НДС на строительство жилья имела бы своим результатом рост государственных дотаций. Основным аргументом противников отнесения на издержки предприятий всех расходов, связанных с производством продукции, было то, что в кодексе ничего не было сказано о том, кем и каким образом должны определяться необходимые затраты, связанные или не связанные с производством и реализацией продукции.
