Г Чубуков - Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации
Изъятие земельного участка для муниципальных нужд, включая и его выкуп, осуществляется по правилам ст.279-286 ГК РФ. Здесь важно, во-первых, правильно понять смысл, цель муниципальных нужд, удовлетворяемых таким путем, во-вторых, не допускать отступлений от процедур выкупа, в-третьих, не проявлять пассивности там, где публичные интересы муниципального образования — в сфере строительства, расширения сельскохозяйственных угодий и т.п.- требуют таких решений и действий.
Муниципальные органы (собрания представителей, думы, местные администрации) подготавливают и утверждают правила землепользования. Учитываются одобряемые ими планы застройки территорий городских и сельских поселений, виды, размеры и структура земельных участков. Нельзя недооценивать эти полномочия, что нередко бывает на практике.
В случаях необходимости муниципальные органы могут самостоятельно разрабатывать и утверждать местные программы в данной сфере.
В законах ряда субъектов Федерации, устанавливающих принципы формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью, регулируются порядок решения соответствующих вопросов в сфере земельных отношений.
2. По аналогии с управлением государственной собственностью на землю органы местного самоуправления организуют управление своими земельными участками. В местной администрации либо выделяется должностное лицо, ответственное за подготовку документов и принятие решений, либо создаются земельные органы (комитеты, комиссии по выбору и отводу земельных участков). Решения по поводу предоставления земельных участков путем купли-продажи, аренды и т.п.принимается представительным органом местного самоуправления, а в некоторых случаях — главой местной администрации. При этом применяются соответствующие нормы ГК РФ.
Глава II. Охрана земель
Статья 12
Цели охраны земель
1. Отношения по охране земель традиционно являются важнейшей составной частью земельных отношений, регулируемых земельным законодательством (см. ст.3 Кодекса и комментарий к ней). В ЗК 1991г. содержался специальный раздел, посвященный охране земель (IX), многие нормы которого включены и в комментируемый Кодекс.
Отметим, что с точки зрения законодательной техники по сравнению с ЗК 1991г. Кодекс является более совершенным. Например, ст.100 ЗК 1991г., посвященная целям и задачам охраны земель, включала также определение понятия охраны земель. Одновременно в другой статье ЗК 1991г. раскрывал содержание охраны земель (ст.101). Таким образом возникало очевидное логическое противоречие, поскольку дать определение любому понятию можно, лишь отразив в этом определении содержание соответствующего понятия. В ЗК 1991г. это сделать не удалось.
В Кодексе четко определены цели (ст.12) и содержание (ст.13) охраны земли. Законодатель в этом случае не стал предпринимать попыток дать обобщающее определение понятия "охрана земли" в отдельной норме-дефиниции, поскольку содержание данного понятия подробно раскрывается в нормах ст.13 Кодекса.
Конституция РФ в гл.1, устанавливающей основы конституционного строя Российской Федерации, в специальной статье определила, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст.9).
Обеспечение охраны природных ресурсов и особенно земли в наши дни находится в ряду важнейших задач государства и общества. Не случайно Концепция национальной безопасности Российской Федерации[72] среди важнейших задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации называет обеспечение жизнедеятельности населения в техногенно безопасном и экологически чистом мире.
Угроза истощения природных ресурсов и ухудшения экологической ситуации в стране находится в прямой зависимости от уровня развития экономики и готовности общества осознать глобальность и важность этих проблем. Для России эта угроза особенно велика из-за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промышленности, недостаточно развитости законодательной основы природоохранных мероприятий и их высокой ресурсоемкости, отсутствия либо ограниченного использования природосберегающих технологий, низкой экологической культуры. Нарастает тенденция использования территории России в качестве места захоронения опасных для окружающей среды материалов и веществ, размещения на российской территории вредных производств.
К числу приоритетных направлений в области обеспечения экологической безопасности Концепция национальной безопасности Российской Федерации относит: борьбу с загрязнением природной среды за счет повышения степени безопасности технологий, связанных с захоронением и утилизацией токсичных промышленных и бытовых отходов; борьбу с радиоактивным загрязнением; создание экологически чистых технологий; рациональное использование природных ресурсов. Поскольку решение проблем экологической безопасности требует значительного ресурсообеспечения, необходимо осуществление стабильного финансирования, источники которого должны закладываться в бюджеты всех уровней.
Основополагающим законодательным актом, регулирующим охрану земель, является Кодекс. Данные отношения регламентируются также другими актами земельного законодательства — федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
Бережное отношение к природным ресурсам и важнейшему из них — земле — обеспечивается природоресурсным и экологическим законодательством. Один из важнейших федеральных законов, регламентирующих природоохранные отношения, — ФЗ от 10.01.2002г. "Об охране окружающей среды"[73]. К отношениям по охране недр, вод, лесов, животного мира и других природных ресурсов, охране окружающей среды, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов России применяются акты других отраслей законодательства, названных в п.2 ст.2 Кодекса. В случаях, когда те или иные отношения в области охраны земель не урегулированы в земельном законодательстве, к соответствующим земельным отношениям применяются нормы указанных отраслей законодательства (см. п.1, 2 ст.3 Кодекса и комментарии к ним).
2. Пункт 2 комментируемой статьи имеет целеполагающее значение для нормотворческой и правореализационной деятельности в области охраны земель. Сформулированные здесь цели охраны земель в основном совпадают с целями, установленными еще ЗК 1991г., что свидетельствует о стабильности политики российского государства в данной сфере.
Цели охраны земель имеют двуединый характер: они ориентируют участников земельных отношений, с одной стороны, на превентивные меры, направленные на недопущение вредных воздействий хозяйственной деятельности на земельные ресурсы; с другой — на обязательные, быстрые и эффективные действия, обеспечивающие устранение последствий негативного воздействия на земельные ресурсы в случаях, когда такое воздействие все же было допущено.
Достижению целей, установленных в комментируемой статье, служат практически все правовые нормы ст.13, 14, а также многих других статей Кодекса. На реализацию указанных целей направлены нормы и иных, в том числе подзаконных, правовых актов. Например, действуют Правила использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения[74] (см. также комментарии к ст.13, 14 Кодекса).
Статья 13
Содержание охраны земель
1. Статья восприняла некоторые правовые нормы и отдельные принципы, установленные в ст.101-103, 105, 106 ЗК 1991г., что свидетельствует о преемственности правового регулирования данной сферы отношений. В то же время в ст.13 Кодекса содержатся и новеллы, отражающие особенности современного подхода к охране земель.
Пункт 1 ст.13 конкретизирует цели охраны земель, определенные в п.2 ст.12 Кодекса, путем установления юридических обязанностей перечисленных в комментируемом пункте участников земельных отношений. Поскольку в данном случае законодателем использован императивный метод правового регулирования, неисполнение перечисленных в подп.1-7 п.1 ст.13 Кодекса обязанностей лицами, которым адресованы данные правовые нормы, в определенных случаях может служить основанием юридической ответственности по правилам ст.74-76 Кодекса.
В то же время следует иметь в виду, что носители указанных в п.1 ст.13 обязанностей перечислены в первом абзаце данного пункта исчерпывающим образом. Поэтому указанную правовую норму нельзя толковать расширительно. Исходя из буквального толкования нормы можно утверждать, что ее действие распространяется лишь на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (нормативные определения каждого из указанных участников земельных отношений содержатся в п.3 ст.5 Кодекса). В связи с этим установленные комментируемым пунктом юридические обязанности не могут быть возложены, например, на обладателей сервитутов.
