Магомед Вахаев - Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
Известно, что нарушения в области гражданского права ликвидируются с помощью судебных решений в порядке, предусмотренном ГПК РФ. Статья 12 Гражданского кодекса РФ допускает также самопомощь потерпевшего лица («самозащита права»). Но в области земельных нарушений нет четкой системы защиты нарушенного права. В некоторых случаях применяется судебная защита (которая имеет тенденцию к расширению), в некоторых – административное предписание и (или) административный штраф. О самозащите права земельное законодательство умалчивает.
В разнообразии способов защиты права можно видеть достоинство действующей правовой системы, но фактически в ней присутствует и недостаток, ибо потерпевший может прибегнуть «не к тому» способу защиты права. Например, в ходе нередких силовых захватов предприятий новыми их собственниками (о «силовом» захвате уместно говорить, если он произведен в отсутствие судебных приставов) старые собственники, персонал предприятий обращаются в органы милиции с просьбой защитить их от захватчиков[63]. Как правило, милиция отказывается вмешиваться, ссылаясь на то, что «спор хозяйствующих субъектов» – вне ее компетенции. Между тем, поскольку во многих случаях нарушается процедура вступления претендента во владение спорным имуществом (отсутствие представителя судебной власти), это нарушение должно служить достаточным основанием для признания действий претендента незаконными и для выдворения его с захваченной территории. Органы милиции не должны разрешать спор по существу, но они должны вмешиваться, если судебное решение осуществляется не в рамках законных процедур.
Как представляется, милиция должна вмешиваться также в тех случаях, когда вне принятых процедурных рамок происходит изгнание (стеснение) фактических владельцев. Так происходит, например, когда собственник земли изгоняет арендатора, не обращаясь за судебным решением или не дожидаясь его[64].
В разное время многие авторы указывали на спорность положений Кодекса об административных правонарушениях РФ относительно двухмесячной давности для наложения взыскания на нарушителя. Дело в том, что многие нарушители имеют возможность «протянуть» вынесение неблагоприятных решений в их адрес; когда же двухмесячный срок истекает, наложение взыскания оказывается невозможным. Поэтому следовало бы определить, что двухмесячный срок должен действовать для потерпевшего лица или его представителя, начиная с момента, когда он узнал или должен был узнать о нарушении; если же он предпринял необходимые шаги против нарушителя в течение этого срока, то в дальнейшем вопрос о давности не должен влиять на процедуру вынесения решения.
В земельном хозяйстве особого внимания заслуживают планировочные нарушения, которые допускают как собственники, так и другие «мало щепетильные» владельцы земли, а равно ее захватчики. Обычно нарушение выражается в несанкционированной застройке земли, ее огораживании, в несанкционированной разработке полезных ископаемых, устройстве свалки, скотомогильника. Понятно, что степень вины нарушителя существенно выше, если свои действия он распространяет на землю, ему никак не принадлежащую. В этом случае он совершает двойное нарушение. К сожалению, ни земельное, ни гражданское право должным образом не выделяют (и не разделяют) эти две ситуации.
Одна из разновидностей упомянутого нарушения выражается в том, что захватчик земли приглашает стороннего предпринимателя, чтобы «обустроить» ее в нужном для него направлении. В массовом виде такое нарушение имеет место в Москве и некоторых других городах, где «деловые» автовладельцы приглашали и приглашают частных подрядчиков для установки металлических тентов и других гаражных сооружений во дворах и на других облюбованных ими участках[65]. Но здесь приходится говорить о земельных нарушениях не только со стороны «партнеров» по самовольному гаражестроению, но и со стороны городских властей, не выполняющих в должной мере своих функций собственников в отношении своих же земель. В настоящее время сложилось такое положение, при котором городские власти зачастую даже не знают, кому принадлежат гаражные самострои[66].
При решении вопроса о судьбе самовольно возведенных строений (на собственной, а не захваченной!) земле целесообразно учесть опыт некоторых зарубежных стран, в частности Англии. В этой стране признается, что если власти не реагируют на «самострой», то это означает, что они не видят в нем большой беды. Установлен и срок для проявленной пассивности – 10 лет. По его истечении неправильно возведенное строение получает как бы амнистию и владелец может выправить на него законный документ.
Это правило имеет значение и для России, ибо в отечественном законодательстве не поставлен срок, по истечении которого претензии к собственнику самовольно возведенного строения теряют свою силу. Формально это означает, что требование о сносе может быть предъявлено спустя десятилетия после появления строения (и уже не к тому лицу, которое совершило нарушение). Понятно, что такое положение более чем нежелательно. Таким образом, речь идет не о приобретательской давности (которую регулирует Гражданский кодекс РФ), а о погасительной давности, которой не хватает кодексам земельному и градостроительному.
Судебная проверка. Вопрос о возможности изъятия земли у частного собственника за допущенные им земельные нарушения присутствовал в некоторых нормах права начала 1990-х годов (Земельный кодекс РСФСР 1991 г., Положение о порядке осуществления контроля за использованием и охраной земель в РФ, утвержденное Советом Министров РФ 23 декабря 1993 г.). Ныне этот вопрос перенесен в Гражданский кодекс (ст. 284–286). Однако, как представляется, в ряде случаев он решается в отрыве от экономической действительности.
Так, собственнику, не использующему участок сельскохозяйственного назначения без уважительных причин в течение трех лет и более, грозит изъятие участка (ст. 284). Такая же санкция предусмотрена в случае, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением[67]. Правда, изъятие производится за компенсацию (косвенно об этом говорит норма ст. 285 о продаже участка с публичных торгов). Решение об изъятии собственник может обжаловать в суде. Тем не менее названная угроза может оказаться для собственника достаточно болезненной.
Выше упоминалось, что экономическая подоплека неиспользования земельного участка по его целевому назначению (например, как пашни) может лежать во внешних факторах, а именно предусмотренное по закону (точнее – по Государственному земельному учету, опирающемуся на закон) направление его использования в новых рыночных условиях оказывается нерентабельным. Здесь нет вины собственника, поэтому нет основания подвергать его санкциям. Скорее такие явления должны давать повод к пересмотру самого факта занесения того или иного участка земли в традиционную для него категорию земельного фонда.
Естественно, что вопрос о таком пересмотре должны рассматривать (или даже возбуждать его) надзорные земельные органы, но пока такая функция за ними официально не закреплена. Здесь трудно видеть пробел федерального закона, ибо экономическая ситуация в разных регионах неодинакова. В вопросе об изменении официального (легального) предназначения того или иного участка земли более компетентны власти регионов. Законодательству регионов и следовало бы поручить проблему «перекатегоризации» земель; это означало бы передачу регионам вопросов Государственного земельного учета (ныне именуемого Кадастровым учетом)[68].
ЗК РСФСР 1991 г. предусматривал возможность расторжения арендного договора в случае систематической неуплаты арендной платы, хищнического отношения к земле или использования ее не по целевому назначению (ст. 41, последняя часть). Нынешний Земельный кодекс об этих вопросах во многом умалчивает. Но умолчание права не означает, что в обществе не возникают конфликтные ситуации. В условиях, когда их регулирование недостаточно, эти ситуации разрешаются не лучшим образом. Например, Правительство Москвы своим постановлением от 6 августа 1996 г. изъяло у ряда неисправных застройщиков сразу 242 земельных участка, поскольку они 2–3 года оставались незастроенными[69]. Значительная часть изъятых участков фактически не передавалась застройщикам и была лишь зарезервирована за ними. Но часть находилась во владение застройщиков, которые после выхода названного постановления потеряли свое право на них.
Приведенный способ «наказания» неисправных арендаторов нельзя признавать нормальным. Понятно, что город как собственник земли, которого представляет Правительство Москвы, вправе и обязан не допускать «простоя» застроечных участков. Собственник земли вправе потребовать от недобросовестного или переоценившего свои возможности арендатора освободить переданную тому площадку, поскольку там не производятся обусловленные договором работы. Но одностороннее решение городских властей вернуть площадку в свое распоряжение выходит за рамки правомочий собственника. Поскольку у застройщика могут быть свои претензии к городу (например, в пределах площадки имеется жилой дом, жильцов которого городские власти должны были переселить в другое место, но не сделали этого), разрешить возникший конфликт может только суд.
