Магомед Вахаев - Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
Государственная земельная служба в целом не справилась с задачей скрупулезного учета заслуг и упущений владельцев земли. Понятно, что это вина не одних только профессионалов, но и проводившейся государством в течение долгих лет порочной земельной политики, которая не позволяла различать добросовестных и нерадивых владельцев земли, не способствовала поощрению первых и наложению взысканий на вторых.
В последнее десятилетие формы государственного земельного учета были «поглощены» формами Государственного земельного кадастра, который содержит более подробные данные о земле, чем их фиксировали прежние документы учета. Тем не менее кадастровые формы и правила не предусматривают специального порядка для выявления тех достоинств и недостатков земель, которые возникли благодаря или под влиянием деятельности владельца земли.
Нельзя пройти также мимо того факта, что детальное регулирование земельно-кадастровых работ осуществляется почти исключительно ведомственными актами. Иными словами, статус земельно-кадастровых процедур оказывается приниженным. По опыту других стран известно, что кадастровые правила заслуживают обсуждения и утверждения на уровне закона. Помимо снижения авторитета этих правил ведомственная разработка делает их практически закрытыми для общественности.
В целом надо сказать, что в СССР так и не было разработано комплекса норм, стимулирующих рациональное отношение к земле их владельцев, которые на официальном языке назывались землепользователями. Не выработано такого комплекса и в Российской Федерации. Этот исторический пример показывает, что государство в лице СССР в свое время показало себя плохим хозяином земли. Именно это обстоятельство (хотя и не упоминаемое прямо) лежало в основе той идеологии, которая в начале 1990-х годов делала ставку на отказ государства от собственности на сельскохозяйственные земли и на их приватизацию.
Надо сказать, что возможности государственного учета последствий воздействия на землю ее пользователей – земледельцев и скотоводов имеют некоторые объективные ограничения. Здесь могут присутствовать технические трудности, преодолеть которые не просто. Об этом говорит прошлый опыт.
В старой России огромные земельные массивы, принадлежавшие казне и уделам, находились во владении крестьян на Севере Европейской части, в Сибири и других местах. Если судить по официальным документам, то проблема улучшения (ухудшения) этих земель мало заботила государственные учреждения. Возможно, это было связано с тем, что при «лошадиной» технике человек не мог причинить земле большой вред (хотя в районах Черноземного центра остро стояла проблема борьбы с оврагами). Тем не менее при переселении крестьян на казенные земли, особенно на орошаемые, предполагалось, что со временем крестьяне должны будут выкупить их в частную собственность. Что касалось текущего использования орошаемых земель, то государство плохо контролировало сохранение их продуктивности. По этой причине, например, на некоторых степных опытных станциях отказывались от сдачи крестьянам в аренду орошаемых казенных земель и переходили к их эксплуатации хозяйственным способом. В старой России отмечалось зарастание мелколесьем сдававшихся в аренду казенных сенокосов во вновь осушенном Белорусском Полесье. Специалисты объясняли это коротким сроком аренды – один год. При таких условиях арендатор не был заинтересован бороться с «наползанием» на сенокос кустарника[55].
Большинство новых переселенческих хозяйств на казенных землях получало титул «вечных пользователей» (но не собственников!). По-видимому, это считалось достаточным для того, чтобы плодородие земель не снижалось. Таким образом, в России были давние традиции разделения прав на землю между государством и пользователем земли. Поэтому декреты Советской власти о государственной собственности на землю не были для страны в новинку. Однако в условиях, требующих интенсификации сельского хозяйства, государство не справилось со своими функциями собственника, и к 1990-м годам указанная традиционная конструкция оказалась скомпрометированной.
Если отвлечься от возможности получения разового дохода путем продажи земли, то в современной России реальное значение частной собственности состоит в том, что она гарантирует (и одновременно поощряет) производство улучшений – как самой земли, так и построек на ней. Именно частная собственность делает фермера в какой-то мере независимым от того, «заметит» ли государство выполненные им улучшения, а если заметит, то зафиксирует ли их должны образом в качестве его заслуги. Он оказывается как бы «застрахованным» от того обстоятельства, плохо или хорошо работает Государственная земельная служба. Этот результат важен не только для фермеров. В аналогичной гарантии нуждаются миллионы подсобных индивидуальных хозяйств, хозяйств дачников (чьи права на землю общество склонно признавать в большей степени, чем права фермеров), а равно тысячи бывших колхозов и совхозов, чьи права на землю в современных условиях оказались вообще неопределенными. Без частной собственности владельцам земли не хватает стимулов не только для производства улучшения своей земли, но и для выполнения мер по сохранению ее плодородия.
К сожалению, задача поощрения землепользователей за меры по охране и рациональному использованию земли в течение долгих лет была у законодателя как бы на заднем плане. Не обсуждалась специально проблема выбора путей для интенсификации использования земли, если наличный пользователь с этой задачей не справлялся. Выходом из положения здесь могли бы служить сделки с землей, например, продажа ее или сдача в аренду более умелому и более обеспеченному претенденту на нее. Но при господстве права государственной собственности на землю всякое ее движение требовало решения на высоком уровне; однако для высших эшелонов власти обсуждение таких вопросов во всех деталях не было приоритетным (не говоря уже о том, что входить в эти детали им было затруднительно). Принятию же решений на низовом уровне мешало то обстоятельство, что право частной собственности на землю не только отсутствовало, но прямо было под запретом. Подобное положение поощряло то, что можно назвать застоем в земельном хозяйстве страны.
Сказанное не означает, что необходимо во всех случаях «дать поработать рынку», чтобы добиться наилучшего результата, другими словами, не позволять государству вмешиваться в выработку частных решений. Такой вывод был бы неправилен: во-первых, государство должно назначать правовые рамки для функционирования самого рынка и поддерживать их своим авторитетом; во-вторых, любой рынок, в том числе земельный, имеет свои объективные ограничения.
В нынешних условиях частная собственность на землю может проявить себя не только в «статике», но и в «динамике». Последняя означает возможность перехода земли, прежде всего сельскохозяйственной, в руки тех, кто сможет добиться более высокой ее производительности. Задача государства в данном направлении – «не мешать» обороту земли и не затруднять его ненужными формальностями. Однако на этом пути пока что стоит много препятствий (см. ниже).
7. Хозяйственное управление землей, состоящей в частной собственности: частная инициатива и государственная поддержка
Государство осуществляет вмешательство в частную земельную собственность не только в целях территориального планирования. В ряде случаев оно делает это «в мягких формах», стремясь помочь собственнику наилучшим образом вести свое земельное хозяйство.
Нельзя отрицать, что частные собственники способны осуществлять широкий круг прав и обязанностей по хозяйственному управлению своей землей. Сюда входит, например, ее изучение доступными им методами, первичная классификация, оценка, учет, включая составление необходимых планов и карт, охрана от постороннего вторжения, выполнение необходимых защитных и мелиоративных работ, выбор способа (способов) ее использования. Если собственник допускает работы на своей земле приглашенных им лиц, то он способен контролировать их деятельность; осуществлять контроль он может и должен также за арендатором, которому он сдал свою землю. Важно заметить, что такой контроль собственник может (и должен) осуществлять как в своих личных, так и в публичных интересах. Так, законы РФ требуют сохранения плодородного растительного слоя при проведении земляных работ – независимо от того, заинтересован собственник в таком сохранении или нет[56]. Отсюда вытекает, что собственник должен осуществлять контроль за тем, как арендатор выполняет эту обязанность, не только в своих личных, но и в публичных интересах[57]. Правда, такой вывод – это только логическое толкование закона; целесообразно, чтобы он прямо был выражен в законе.
