Всеволод Васильев - Муниципальное право России
Принцип субсидиарности не является абсолютным и не рассматривается в изоляции от других принципов управления. В ряду этих принципов – принцип единства действий. Он является одним из важнейших требований, соблюдение которого требует постоянного внимания со стороны государственной власти и вызывается необходимостью самого экономного из возможных управления ресурсами, чтобы избежать дублирования усилий. Принцип единства действий не может быть характерен для каждого региона, поскольку, как указывалось выше, существуют полномочия, которые по определению лучше реализуются на местном, чем на центральном уровне. В таком случае центральные или региональные органы государственной власти должны иметь возможность отказаться от своей регулирующей функции и идти на вмешательство «сверху» ради единства действий либо тогда, когда это безусловно необходимо, либо в случаях, предусмотренных процедурными правилами[17].
2.5. Местное самоуправление как институт организации и предоставления услуг гражданам
Близость органов местного самоуправления к жителям городов и сел дает им возможность быть осведомленными о нуждах граждан, их интересах и предпочтениях. На месте виднее, что нужно людям, что им нужно в первую очередь и что нужно разным категориям людей. Богатым, состоятельным – одно; бедным, малообеспеченным – другое.
Иногда всем одинаково нужны одни и те же услуги, например связанные с охраной окружающей среды. Но значительную долю забот муниципалитетов – особенно в малых городах, поселках, селах – составляют нужды людей несостоятельных, не приспособившихся еще к рыночной экономике, нужды стариков и детей. В этом смысле местное самоуправление можно считать властью, которая служит людям, нуждающимся в поддержке.
Конечно, забота о них лежит прежде всего на плечах государства, которое по Конституции является государством социальным. Однако без участия местного самоуправления, повседневно и непосредственно контактирующего с гражданами, эту задачу государство решить не может.
Часть услуг муниципалитетов оказывают за плату, но большую часть – бесплатно. Бесплатные услуги особо значимы для малообеспеченных людей. Те, кто хорошо зарабатывает, меньше нуждаются в муниципальных услугах. Они решают свои жилищно-коммунальные и прочие проблемы на частной, немуниципальной и негосударственной, основе. В поселках, состоящих из элитных коттеджей, зимой никогда не замерзают трубы отопления, нет затруднений с водо-, газо– или электроснабжением. Здесь чисто, мусор вывозится вовремя, улицы подметаются регулярно.
Иная картина в селах и малых городах. Да и в крупных городах значительная часть населения живет в сложных условиях. И поэтому деятельность органов местного самоуправления, направленная на предоставление людям социальных (нерыночных) услуг, имеет столь важное значение.
Предоставление услуг, в том числе социальных, населению составляет значительную долю забот органов местного самоуправления во всех странах, в том числе экономически развитых. Но в современной России эта деятельность имеет особое значение. Здесь в условиях переходного общества, поданным социологических служб, до 34 % населения составляют бедные и выше 32 % – малодоходные группы населения.
Как указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. «По делу о проверке конституционности статьи 153 Федерального закона № 122-ФЗ», конституционная природа Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, независимое равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от места жительства, предопределяет необходимость баланса, конституционно-защищаемых ценностей – самостоятельности местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства в пределах своих полномочий, и самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, с одной стороны, и гарантированности всем гражданам социальных прав независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, – с другой. Выполнение этой задачи обеспечивается как неукоснительным соблюдением финансовой самостоятельности муниципальных образований, так и выравниванием уровней их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого распределения публичных финансов, включая бюджетные средства.
Учитывая роль местного самоуправления как структуры, способной содействовать нуждающимся в поддержке людям, государство перераспределяет соответствующим образом средства на эти цели через муниципальные бюджеты. Органы местного самоуправления устанавливают минимальные социальные стандарты, стремясь поставить помощь нуждающимся в нормативные рамки. При этом органы местного самоуправления предпринимают немалые усилия для тех, кто потенциально способен к трудовой деятельности, найти работу, обучить их профессиям, дающим постоянный заработок, приобщив их к нормальной жизни в условиях рынка.
Глава IV. Источники муниципального права
Понятие источника муниципального права базируется на общепринятом понятии источника права в юридическом смысле как формы выражения права, содержащей нормы права, обязательные к исполнению.
Источники муниципального права можно классифицировать минимум по двум основаниям: 1) по субъектам правового регулирования, 2) по объему и характеру регулируемых отношений (статутные акты о местном самоуправлении и акты, дополняющие эти статутные акты или развивающие их).
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в отличие от одноименного Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154, нет упоминания о муниципальном праве. Но есть ст. 4 «Правовая основа местного самоуправления», в которой перечисляются виды правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления. Эти акты и являются источниками муниципального права, определяемыми по субъектам правового регулирования. Закон № 131-Ф3 дает полный перечень указанных актов в иерархической последовательности. Впервые в качестве одной из правовых основ местного самоуправления называются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации. К таким международным договорам относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Россией в 1998 г. Однако, хотя эта Хартия служит образцом демократического устройства местного самоуправления в Европе, Конституция РФ и федеральные законы, как отмечает Конституционный Суд РФ, закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать[18]. Речь идет прежде всего о гарантиях правовых, которые не всегда подкрепляются гарантиями экономическими или политическими. Этот и многие другие выводы, содержащиеся как в констатирующей, так и резолютивной части решений Конституционного Суда РФ, вынесенных по итогам проверки конституционности актов или отдельных норм муниципального права, содержащихся в федеральных законах, имеют общеобязательный характер и потому признаются источниками муниципального права.
В перечень источников муниципального права, содержащийся в ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ, входит Конституция Российской Федерации. В Конституции заключен ряд норм, в которых местное самоуправление определяется как одна из основ конституционного строя, форма народовластия. Роль прав и свобод человека определяется как смысл деятельности местного самоуправления, устанавливаются обязанности органов местного самоуправления в качестве гарантов некоторых основных прав и свобод человека и гражданина (ст. 3, 8,9,12,18,24, 32,33,40,41,43,46), определяются формы организации местного самоуправления (ст. 130–133), разграничивается содержание законодательного регулирования этого демократического института между Федерацией и ее субъектами (п. «н» ст. 72 и ч. 2 ст. 76).
Если обратиться к мировому опыту конституционного регулирования, то можно увидеть, что в конституциях современных федеративных государств муниципальные институты в одних случаях в основных законах федераций не регламентируются вообще (США, Канада), а в других (например, в Мексике) определяют подробнейшим образом сферу деятельности муниципалитетов. Наконец, в некоторых конституциях дается только краткая обобщающая характеристика местного самоуправления (в ФРГ, например) и несколько норм о принципах его организации и основах финансирования. Остальное приходится на долю законодательства субъектов федерации. Каждый из этих вариантов связан с историческими особенностями возникновения и утверждения федераций, самих институтов местного самоуправления и политическими традициями.
