Юрий Андреев - Гражданско-правовая ответственность государства по деликтным обязательствам: Теория и судебная практика
При рассмотрении дел о возмещении вреда за счет казны следует иметь в виду, что согласно ст. 12 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации»[80] действие ст. 1069 и 1070 ГК РФ распространяется на случаи причинения вреда, имевшие место до 1 марта 1996 г., лишь тогда, когда эти случаи произошли не ранее 1 марта 1993 г., и причиненный вред остался невозмещенным.
Так, в мировой суд судебного участка № 5 Центрального района г. Воронежа обратился гр. П. с требованием взыскать с Управления федерального казначейства Министерства финансов РФ по Воронежской области и администрации села Тресоруково Лискинского района Воронежской области имущественный вред, вызванный тем, что в феврале 1943 г. воинская часть Красной Армии разобрала дом его деда на строительство оборонительных укреплений якобы с разрешения председателя Тресоруковского сельсовета. Истец как наследник имущества деда просил суд вынести решение об обязании ответчиков предоставить ему жилое помещение площадью 144 кв. м вместо снесенного дома. Мировой судья отказал в удовлетворении иска, сославшись на то, что истец не представил суду доказательств того, что его мать унаследовала имущество деда истца (включая разобранный дом), а также в связи с тем, что истец пропустил 3-летний срок исковой давности. Истец являлся наследником имущества по завещанию своей матери, умершей 2 мая 1998 г., однако обратился в суд спустя 3 года после смерти матери – в мае 2002 г. Суд апелляционной инстанции (Центральный районный суд г. Воронежа) оставил без изменения решение мирового судьи, а апелляционную жалобу П. – без удовлетворения, дополнив мотивировочную часть судебного решения ссылкой на ст. 12 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации», согласно которой действие ст. 1069 и 1070 ГК РФ распространяется на случаи причинения вреда, имевшие место до 1 марта 1996 г. лишь тогда, если эти случаи произошли не ранее 1 марта 1993 г.[81]
Как уже отмечалось, ст. 1069 ГК РФ предусматривает ответственность государства за незаконные действия (бездействие) именно государственных органов, органов местного самоуправления, в то время как ст. 53 Конституции РФ констатирует право каждого на возмещение государством вреда, причиненного органами государственной власти. Представляется, что понятие «государственные органы» шире понятия «органы государственной власти», однако с учетом системного, логического, исторического и юридико-специального толкования норм Российской Конституции законодатель обоснованно закрепил в ст. 1069 ГК право на компенсацию вреда, вызванного действиями (бездействием) государственных органов, а не только органов государственной власти. По верному замечанию А. Л. Маковского, конституционное понимание отличия термина «органы государственной власти» (как органов государства, непосредственно реализующих его государственный суверенитет) от термина «государственные органы» не имеет существенного значения при реализации ответственности государства по деликтным обязательствам в рамках ст. 53 Конституции РФ.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Вместе с тем эти органы также наделены публично-правовой компетенцией. Как пишет М. А. Краснов, «исключение органов местного самоуправления из системы государственной власти необходимо трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как своеобразное разделение государственных функций „по вертикали“».[82]
Статья 1069 ГК указывает на незаконные действия не любого работника государственных органов, органов местного самоуправления, а именно должностного лица этих органов, т. е. лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющего функции представителя власти либо выполняющего организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления. Такое определение должностного лица имелось в ст. 170 Уголовного кодекса РСФСР и есть в ст. 285 действующего ныне Уголовного кодекса РФ. Многие ученые являются сторонниками заимствования уголовно-правового понятия должностного лица в исследуемой нами сфере. До сих пор отечественное правоведение не выработало единого понятия должностного лица, высказаны мнения о неперспективности выработки такого понятия. Некоторые авторы научных монографий рекомендуют применять административно-правовое определение должностного лица.[83] Теория административного права относит к числу должностных лиц только тех государственных (муниципальных) служащих, которые имеют право совершать служебные юридические (властные) действия, влекущие юридические последствия. Помимо должностных лиц административисты выделяют оперативный и вспомогательный составы.
В соответствии с ранее действовавшим Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. Закона от 27 мая 2003 г.),[84] государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации.
Согласно ст. 21 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Закона от 8 декабря 2003 г.) лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом.
Как отмечено в ст. 1, 7, 8 Федерального закона от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (в ред. Закона от 25 июля 2002 г.)[85], муниципальным служащим является гражданин России, достигший 18-летнего возраста, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Муниципальная должность – это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственность за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Муниципальные должности подразделяются на выборные (замещаемые в результате муниципальных выборов), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления, и иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора. Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.
Согласно ст. 2 «Основные понятия и термины» Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Закона от 29 декабря 2004 г.), вступающего в действие в основном с 1 января 2006 г., к должностным лицам местного самоуправления относятся избираемые на муниципальных выборах лица либо лица, заключившие контракт (трудовой договор), наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.[86]
Как видно из норм приведенного законодательства, государство несет ответственность за причиненный вред лишь в случае, если этот вред причинен государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а не иными лицами этих органов. Представляется, что в том случае, если вред гражданам или юридическим лицам будет причинен не должностными лицами, а иными сотрудниками государственных (муниципальных) органов, то ответственность за незаконные действия (бездействие) последних при исполнении своих служебно-трудовых обязанностей все равно будет нести государство (муниципалитет) за счет соответствующей казны как за незаконные действия (бездействие) государственных (муниципальных) органов при наличии признаков правонарушения, предусмотренных ст. 1069 ГК, ибо согласно ст. 1068 ГК юридическое лицо возмещает вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных) обязанностей. Большинство государственных (муниципальных) органов являются юридическими лицами.
