Виталий Федосов - Бюджетная система Российской Федерации
Охарактеризованные выше основные теории роста или необходимости роста государственных расходов, хотя и имеют каждая свои собственные название, доводы и аргументацию, тем не менее наглядно объясняют феномен роста госрасходов в современном государстве. К сожалению, в экономической теории пока не разработаны эконометрические модели идентификации государственных расходов в зависимости от соответствующих макроэкономических параметров, поскольку никакая абстрактная модель не может учесть все социально-экономические и политические факторы, реально определяющие долю государственных расходов в ВВП, их динамику, не говоря уже о динамике их внутренней структуры.
Последние четыре года в Российской Федерации наблюдалась незначительная, но устойчивая тенденция к росту непроцентных расходов федерального бюджета в ВВП. Так, в 2004 г. непроцентные расходы составляли 14,9 % ВВП, в 2005 г., соответственно, 15,3 %, в 2006 г. – 15,4 %, в 2007 г. – 17,5 % ВВП. По данным Минфина РФ, непроцентные расходы федерального бюджета в 2007–2009 гг. возрастают в реальном выражении на 8,4 % в среднем за год, в том числе в 2007 г. – на 17,1 %, что, по мнению Минфина, требует дополнительных мер по ограничению прироста непроцентных расходов: либо законодательного установления предельного уровня расходов (как доли в ВВП), либо установления фиксированного размера использования нефтегазовых доходов (нефтегазового трансферта) в ВВП, [21] что практически осуществлено в бюджете на 2008–2010 гг. Полагаем, что параметры бюджетов России, очевидно, еще долго будут колебаться между стремлением неувеличения (уменьшения) доли непроцентных расходов в ВВП и реализацией через бюджетный процесс предпочтений отдельных групп населения и элит.
Вопрос 2 Расходные обязательства Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления
На важность введения в бюджетный процесс института расходных обязательств как необходимого условия внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат, впервые было указано в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 22.05.2004 г. № 249. Условия для законодательного закрепления этого понятия были созданы в результате ликвидации необеспеченных мандатов бюджетов всех уровней в рамках решения задач по разграничению расходных и доходных полномочий. Необходимость проведения мероприятий по разграничению полномочий была инициирована Программой развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., одобренной Постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 г. № 584. Реализация положений этой программы была завершена принятием ряда важнейших законодательных актов, закрепивших в том числе расходные обязательства органов власти всех уровней и органов местного самоуправления.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ расходные обязательства представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Этим же законом определены правовые основания возникновения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.
В соответствии со ст. 84 Бюджетного кодекса расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также заключения Российской Федерацией (федеральными бюджетными учреждениями от имени РФ) договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий:
• по предметам ведения Российской Федерации;
• по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ в редакции Федерального закона от 04.07.2003 г. № 95-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
• предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов.
Расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ (бюджетными учреждениями субъекта РФ от имени субъекта РФ) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий:
• по предметам ведения субъектов РФ;
• по предметам совместного ведения, указанным в п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
• подлежащих финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
• предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов.
Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов органов местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (муниципальными бюджетными учреждениями от имени муниципального образования) договоров при осуществлении полномочий: по вопросам местного значения; отдельных государственных полномочий, подлежащих исполнению в пределах субвенций из регионального Фонда компенсаций. Статья 65 Бюджетного кодекса РФ в редакции Федерального закона от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ устанавливает, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами соответствующих уровней власти и самоуправления. Таким образом, определение понятия расходных обязательств, их полный учет и безусловная реализация становятся исходными вопросами в бюджетном процессе в части формирования расходов бюджетов.
Инструментом учета расходных обязательств являются реестры расходных обязательств , которые в соответствии с бюджетным законодательством обязаны вести органы государственной власти и местного самоуправления. Реестр расходных обязательств — используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств, с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения, включенных в реестр обязательств.
Бюджетные ассигнования представляют собой предельные объемы бюджетных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения расходных обязательств. Основными бюджетными ассигнованиями являются бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг и на социальное обеспечение населения.
Вопрос 3 Состав, структура и динамика расходов федерального бюджета
В 2005 и 2006 гг. в расходах федерального бюджета преобладающий удельный вес составляли межбюджетные трансферты (31,32 % – в 2005 г., 33,53 % – в 2006 г.). Поскольку более трети расходов федерального бюджета направляется в бюджеты субъектов РФ в виде межбюджетных трансфертов, то и в среднесрочной перспективе актуальным остается вопрос о наращивании финансовых ресурсов в субъектах РФ, укреплении их доходной базы. Далее по удельному весу следуют расходы на национальную оборону (17,43 % – в 2005 г. и 14,60 % – в 2006 г.), общегосударственные вопросы (15,11 и 14,96 %), национальную безопасность и правоохранительную деятельность (13,09 и 12,68 %). Образование, здравоохранение и спорт, культура и расходы по реализации социальной политики вместе составляли 14,68 % в 2005 г. и 14,22 % в 2006 г.
По-прежнему остаются актуальными повышение результативности бюджетных расходов и отработка новых механизмов финансового обеспечения социальных отраслей. Цели и принципы, на основе которых они реализуются, включают:
• повышение уровня и качества жизни населения;
• снижение темпов инфляции;
• прирост непроцентных расходов федерального бюджета темпами, адекватными росту экономики (17 % от ВВП в 2007 г.), формирование стратегии бюджетных расходов исходя из долгосрочных тенденций;
