Виктор Вишняков - Крым: право и политика
В соответствии с принципом эстоппель Верховный Совет РСФСР немедленно, сразу же после трансформации конституционных отношений между Украиной и Россией в международные, ставил вопрос о нарушении Украиной принципов международного права, причем трижды.
Важным для темы исследования является также принцип, согласно которому государство не может ссылаться на нарушение внутреннего законодательства как на основание недействительности его согласия на те или иные действия (или акты), порождающие для него международно-правовые обязательства. Этот принцип означает, что оценка решений РСФСР и СССР 1954 года о передаче Крыма и его аннулирование Верховным Советом Российской Федерации в 1992 году ровно никаких последствий для установленных границ на момент распада СССР не имеют.
Для обоснования такого вывода приводится следующая цепочка доказательств. В Венской конвенции о праве договоров 1969 года (ст. 46) сказано, что нарушение внутреннего законодательства может иногда служить основанием для законного отказа от договора в том случае, если это нарушение являлось очевидным не только для самой страны законодательства, но и для другой стороны договора. Вряд ли в случае передачи Крыма Украине, высказывают свои предположения некоторые юристы-международники, можно говорить о том, что нарушение законодательства было очевидно для СССР, РСФСР и УССР, принимавших в 1954 году решение о передаче территории Крыма. Поскольку целью решения была передача территории Крыма, ничего бы не помешало тем, кто принял это решение, своевременно исправить ситуацию. Тем более это не помешало бы Украине поставить соответствующий вопрос, так как она была заинтересована в действительной, а не в формальной передаче этой территории. Вместо анализа зафиксированных в документах правовых норм даются, таким образом, субъективные умозаключения — «вряд ли», «можно говорить», «целью решения было», «она была заинтересована» и др. — что не имеет никакого отношения к ст. 46 Венской конвенции о праве договоров 1969 года. «Очевидно, с этих позиций следует трактовать и проблему Севастополя, — продолжает свой анализ юрист-международник. Вполне возможно, что при передаче Крыма Украине входила в намерение соответствующих сторон и передача Севастополя. Об этом равным образом может свидетельствовать и то, что в постановлениях не указывалось не только то, что не имеется в виду передача и Севастополя, но и то, что не имеется в виду не передача Севастополя, что можно было бы ожидать, если этот вопрос стоял бы принципиально. Более того, вполне возможно, что те, кто принимал решения, даже не знали о наличии особого постановления 1948 года о Севастополе как не части Крыма в территориально-административном плане. Вполне возможно допустить, что по крайней мере, если бы знала о наличии этого постановления Украина, заинтересованная в Севастополе, она поставила бы этот вопрос если не в 1954 году, то уже точно в 1968 году после распространения своей юрисдикции на Севастополь. И уж совсем непонятно (иначе как сознательно с целью закрепления за Украиной и Крыма и Севастополя), почему ни РСФСР, ни СССР не поставили вопрос о превышении Украиной полномочий по постановлениям 1954 года, а наоборот, переподчинили ей при передаче территории и задачу финансово-бюджетного обслуживания Севастополя»?
События, происходившие в период распада СССР, проливают свет на обстоятельства, позволяющие не гадать о намерениях сторон, а реально оценивать ситуацию вокруг Севастополя в 1954 году.
Ошибочно полагать, как это делают некоторые юристы-международники, что вопрос о границах и территориях, переданных Украине, нужно было ставить перед моментом распада СССР, сначала в Верховном Совете РСФСР и потом в Верховном Совете СССР. Во-первых, кто мог предвидеть, чем закончится встреча заговорщиков в Беловежской пуще в ночь с 7 на 8 декабря 1991 года, а во-вторых, как уже неоднократно говорилось, никто и никому до «момента» распада СССР никаких территорий Украине не передавал и никаких изменений границ не произошло. Крым «передавался в административное управление» Украине, по причине того, что «капуста вянет, картошка не растет», а Севастополь был подвергнут аннексии со стороны Украины в 1977 году. При сложившихся в 1991 году условиях, с учетом желания Украины поскорее стать независимой, она без проблем возвратила бы и Крым, и Севастополь, если бы эта передача была условием получения независимости. Тем более, что Украина по Договору 1990 года признавала и уважала территориальную целостность РСФСР в существовавших тогда «в рамках СССР границах» (ст. 6).
Означает ли сказанное, что сегодня ставить вопрос о границах и о территориях в ситуации вокруг Крыма и Севастополя преждевременно? Не разумнее ли, укрепив союзнические отношения с Украиной, вернуться к вопросу о восстановлении исторической справедливости «завтра», при ином раскладе политических сил?
Договор 1997 года носит базовый характер, определяет основные направления многостороннего взаимодействия двух государств и закрепляет их правовые рамки. На его основе за истекшие годы была возможность подписать конкретные соглашения, регулирующие вопросы, представляющие взаимный интерес. При этом подразумевалось, что в число этих конкретных соглашений войдут и соглашения по Крыму и Черноморскому флоту.
Ратифицированные летом 1999 года соглашения по Черноморскому флоту были приняты с огромным трудом, вне рамок Договора 1997 года и принципиально не соответствуют его содержанию. Практика реализации этого Договора и соглашений по Черноморскому флоту показала, что сам Договор 1997 года был подписан Украиной только потому, что не упоминал даже о Крыме и Севастополе, он молчаливо исходит из признания их украинской территорией. С 1954 года по настоящее время российское руководство и прежде всего российские дипломаты ни разу не выразили своей официальной позиции о принадлежности Крыма и Севастополя Российской Федерации, потворствуя тем самым, не имея на то никаких правовых оснований, свободно распоряжаться территорией Российской Федерации. Итогом такой политики стало взятие Севастополя в аренду (5% городской территории вразброс), но этого оказалось достаточным, чтобы Россия признала Севастополь (не говоря уже о Крыме) украинской территорией.
§ 3. Президент России призвал обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России
Украинским лидерам удалось объединить все ветви власти — законодательную, исполнительную и судебную — в борьбе за сохранение за Украиной Крыма и Севастополя. Более того, в процессе этой борьбы позиции Украины укрепились, несмотря на постоянные обвинения ее со стороны России, особенно после 1990 года, в нарушении правового статуса Крыма и Севастополя.
Другая картина наблюдалась в России. Активную позицию по крымскому вопросу занимали примерно одна треть депутатов Государственной Думы; небольшая группа членов Совета Федерации Федерального Собрания России; раздробленные и необъединенные на общей патриотической основе небольшие по численности партии и движения. Организованное и сильное движение сложилось в Крымской области и Севастополе, но оно постоянно подвергалось подрывным действиям со стороны украинских властей и не смогло развиваться на устойчивой основе.
Постановления Верховного Совета Российской Федерации 1992-1993 годов по проблемам Крыма и Севастополя могли бы стать основой для формирования твердой и последовательной позиции России. К сожалению, нараставшее в тот период в России противостояние между законодательной и исполнительной властями и разгром Верховного Совета РСФСР в 1993 году не позволили предпринять дальнейшие шаги в этом направлении.
Возникает вопрос — а имелись ли в Конституции СССР, конституциях РСФСР и УССР правовые механизмы, которые гарантировали бы территориальную целостность СССР, РСФСР и УССР, нейтрализовали бы попытки разрушить основы государственного устройства, позволили бы привлекать к ответственности должностных лиц за нарушение Конституций? На какие государственные властные структуры возложены конституциями функции контроля за обеспечением этой целостности? И предусматривалась ли вообще ответственность за нарушение конституционных норм?
Все это, оказывается, имелось и предусматривалось, о чем уже говорилось. Статья 14 Конституции СССР относила к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти контроль за исполнением Конституции СССР и обеспечение соответствия Конституций союзных республик Конституции СССР (п. «г»); охрану государственной безопасности (п. «и»).
Закрепленные в Конституции РСФСР 1937 года перечни и статусы краев и областей являлись важнейшими конституционными гарантиями единства и целостности государственного устройства РСФСР.
