Коллектив авторов - Институциональные изменения в социальной сфере российской экономики
Разработка данного законопроекта осуществлялась на основе положений Конституции РФ, федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а также Бюджетного кодекса РФ, которые устанавливали положения о необходимости применения государственных минимальных социальных стандартов в Российской Федерации.
Под государственными минимальными социальными стандартами понимаются единые требования к объему и качеству государственных благ и услуг, предоставляемых населению бесплатно за счет средств бюджетов всех уровней, а также государственных внебюджетных фондов и гарантируемых государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. Система государственных минимальных социальных стандартов основывается на общей правовой базе и единых методологических принципах.
Минимальные государственные социальные стандарты утверждаются в области социального обеспечения граждан, образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания населения и жилищно-коммунального хозяйства, а также применяются при оказании юридической помощи населению. С помощью минимальных государственных социальных стандартов определяются объемы финансирования перечисленных выше отраслей социальной сферы на очередной финансовый год за счет бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями минимальные социальные стандарты используются при предоставлении бесплатных социальных услуг российским гражданам.
Статьей 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации в первоначальной редакции было зафиксировано, что формирование расходов из бюджетов всех уровней в рамках бюджетной системы Российской Федерации опирается на единые методологические основы и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. Под минимальной бюджетной обеспеченностью понималась минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг, представленных в денежном выражении, в расчете на душу населения за счет средств бюджетов различных уровней. При этом органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления при наличии достаточных финансовых возможностей обладали правом увеличения данных нормативов финансовых средств, выделяемых на оказание государственных или муниципальных услуг.
В условиях экономического кризиса из-за нехватки ресурсов применение нормативов минимальной бюджетной обеспеченности позволяло использовать фактически имеющиеся в данный момент финансовые ресурсы. Муниципальные образования, имеющие низкий уровень бюджетной обеспеченности, получали дополнительные финансовые ресурсы из федерального и региональных бюджетов. Все это позволяло обеспечивать достижение относительно одинаковых уровней минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований в Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом № 116-ФЗ, внесшим целый ряд изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ, ст. 65 была изложена в новой редакции. Текст данной статьи теперь предусматривал, что формирование расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации строится не только на основе расчета минимальной бюджетной обеспеченности, но и с учетом применения минимальных государственных социальных стандартов и нормативов финансовых затрат по оказанию государственных услуг. Таким образом, в бюджетное законодательство Российской Федерации вводился институт минимальных государственных социальных стандартов. Данное изменение должно было вступить в силу после принятия соответствующего федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах. Введение подобного института позволяло осуществлять функционирование механизма реализации социальных гарантий, который в обязательном порядке обеспечивал определенным набором социальных благ и услуг каждого гражданина Российской Федерации.
Основная цель введения института государственных минимальных социальных стандартов в нашей стране заключалась в том, что их применение позволяло обеспечивать минимальный уровень социальных гарантий гражданам РФ через четкую систему стандартов, установленных на определенные виды и качество важнейших социальных услуг, а также рассчитывать реальные затраты бюджетов различного уровня на обеспечение этих гарантий.
Следует сказать, что федеральный закон, который должен был определить применение минимальных социальных стандартов на территории Российской Федерации и на основе которого должны были разрабатываться финансовые нормативы, к сожалению, так и не был принят.
Вступление в силу Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» внесло значительные коррективы в бюджетное законодательство России. Данные изменения коснулись структуры и принципов бюджетной системы, а также других основополагающих категорий бюджетного права.
Все это было связано с принятием Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[39], который реформировал систему местного самоуправления. Вступлением в силу данного Федерального закона были внесены существенные поправки в Бюджетный кодекс РФ, которые привели и к изменению терминологии бюджетного законодательства.
Так, из Бюджетного кодекса РФ исчезли понятия[40] минимальных государственных социальных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности, применение которых позволяло обеспечивать российских граждан фиксированным набором социальных благ и услуг, необходимых для удовлетворения важнейших потребностей человека.
Однако минимальные социальные стандарты являются основой социальной стратегии государства и ориентиром его социально-экономического развития, поэтому для достижения цели повышения благосостояния и улучшения качества жизни населения необходимо принятие соответствующего закона о минимальных социальных стандартах на федеральном уровне. По мнению председателя Комиссии Общественной палаты по вопросам социального развития А. В. Очировой[41], с принятием федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах не торопятся еще и потому, что после его вступления в силу может оказаться, что до уровня этих стандартов в области образования, медицинского обслуживания, социальных льгот не доходит почти 50 % населения страны. При этом она твердо уверена в необходимости создания социальных стандартов качества жизни, которые позволят разработать национальную стратегию борьбы с бедностью и определять приоритеты социальной политики.
В соответствии со ст. 132 Конституции РФ[42] органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом реализация переданных полномочий находится под контролем государства. Однако до принятия Федерального закона № 131 не было четкого порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Федеральные законы содержали множество норм, в соответствии с которыми на органы местного самоуправления возлагались те или иные государственные социальные функции и обязательства, которые не были обеспечены соответствующим финансированием. В результате проблему финансирования государственных полномочий, передаваемых на уровень местного самоуправления, решить не удавалось.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было реализовано право наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Следует сказать, что определением нормативов бюджетных расходов для исполнения данных полномочий должны заниматься соответствующие органы государственной власти на основе федеральных или региональных минимальных социальных стандартов. При этом в зависимости от того, с какого уровня власти (федерального или регионального) передавались соответствующие государственные полномочия органам местного самоуправления, этот уровень власти и должен обеспечивать их финансирование.
В соответствии с действующим законодательством с помощью государственных минимальных социальных стандартов решаются вопросы, относящиеся к полномочиям федеральных органов власти. На основе региональных минимальных социальных стандартов решаются задачи регионального значения, а с помощью муниципальных минимальных социальных стандартов – задачи местного значения. Согласно ст. 53 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления имеют право на самостоятельное установление муниципальных минимальных социальных стандартов, а также других нормативов расходов за счет собственных средств местных бюджетов. Таким образом, если до 2003 г. правовое регулирование минимальных социальных стандартов осуществлялось на федеральном уровне, то с принятием Федерального закона № 131-ФЗ произошло разграничение полномочий между различными уровнями власти, которое привело к разделению минимальных социальных стандартов на федеральные, региональные и муниципальные.
