Коллектив авторов - Формы и методы государственного управления в современных условиях развития
Во-первых, необходимо назвать группу нормативных правовых актов Российской Федерации, на основе которых сформирована и функционирует федеральная система исполнительной власти. В указанную группу входят:
1) Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2 – ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», который детализирует и конкретизирует нормы Конституции, регулирующие правовой статус Правительства РФ. В указанном Законе определены сфера деятельности, административно-правовые, уголовно-правовые, политические функции Правительства РФ;
2) Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в действующей редакции;
3) действующие указы Президента РФ и постановления Правительства РФ об утверждении положений о федеральных органах исполнительной власти – федеральных министерствах, федеральных службах, федеральных агентствах.
Во-вторых, можно выделить группу нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, на основе которых сформирована и функционирует в России система исполнительной власти субъектов РФ. К таким актам относятся: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ», конституции и уставы субъектов РФ.
В-третьих, целесообразно указать ряд федеральных законов, регулирующих отдельные виды совместной административно-охранительной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ: Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», БК РФ и др.
В-четвертых, логично составить перечень федеральных законов, регулирующих отдельные виды совместной административно-охранительной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ: КоАП, Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и др.
В-пятых, необходимо выделить законы субъектов РФ, составляющие правовую основу административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляемой без участия федеральных органов исполнительной власти. Это законы субъектов РФ, устанавливающие порядок осуществления органами исполнительной власти субъектов РФ административных полномочий, делегированных Российской Федерацией. Например, законы субъектов РФ об административных правонарушениях, экологическое законодательство субъекта РФ и др.
В-шестых, необходимо назвать законы, регламентирующие порядок административно-правового взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления. В данную группу входят ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральные законы и законы субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Общая совокупность всех действующих в России нормативных правовых актов, составляющих правовую основу исполнительной власти, может быть подразделена в зависимости от содержания на две составные части: административное законодательство Российской Федерации и административно-процессуальное законодательство Российской Федерации.
Под административным законодательством Российской Федерации в таком контексте предлагается понимать совокупность законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, содержащих материальные нормы административного права, в которых закрепляются: административно-правовые меры, применяемые органами исполнительной власти, их должностными лицами, иными административно-публичными органами; основания, формы и методы применения административно-правовых мер в установленной сфере деятельности органами исполнительной власти, их должностными лицами, иными административно-публичными органами; перечень органов исполнительной власти, их должностных лиц, иных административно-публичных органов, наделяемых административно-распорядительными и административно-охранительными полномочиями; административно-правовой статус органов исполнительной власти, их должностных лиц, иных административно-публичных органов.
Административно-процессуальное законодательство предлагается рассматривать как совокупность законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, содержащих процессуальные нормы административного права, определяющие целенаправленность, последовательность, нормативную продолжительность во времени (срочность), вид, характер, цикличность, а также порядок документального оформления действий и решений (правовых актов) органов исполнительной власти, их должностных лиц, иных административно-публичных органов по применению административно-правовых мер в рамках того или иного административного дела.
В данном контексте под административно-правовыми мерами предлагается понимать нормативно-зафиксированные способы и приемы обеспечения исполнения, соблюдения, использования и применения нормативных правовых актов Российской Федерации, применяемые органами исполнительной власти, их должностными лицами, иными административно-публичными органами в отношении иных участников административных правоотношений, не находящихся в их организационном подчинении. К примеру, к административно-правовым мерам следует отнести лицензионно-разрешительные меры, предусмотренные ФЗ от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», контрольно-надзорные меры, установленные ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», меры административной ответственности, предусмотренные КоАП РФ.
Административное дело, разрешаемое органом исполнительной власти, иным административно-публичным органом, предлагается понимать как возникшие в сфере правоприменительной деятельности данного органа документально оформляемые юридико-фактические вопросы (юридико-фактическая ситуация), правовое разрешение которых в интересах публичного образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования), физического лица или организации требует применения органом исполнительной власти или иным административно-публичным органом, его должностным лицом соответствующих административно-правовых мер, реализуемых в рамках замкнутого цикла и в соответствии с административными процедурами ряда взаимосвязанных, последовательных, документально оформляемых и ограниченных по времени действий и решений. К примеру, органы исполнительной власти в соответствии с административными процедурами разрешают административные дела о выдаче лицензии или разрешения, административные дела о регистрации актов, прав, объектов, дела об административных правонарушениях и др.
С позиции предложенного подхода можно провести комплексный анализ норм Конституции РФ, а также норм сформировавшегося на ее основе административного и административно-процессуального законодательства, на основании которого выделить административно-правовые задачи исполнительной власти, наиболее значимые для достижения баланса публичных и частных прав, законных интересов, а именно:
– установление общеобязательных правил поведения граждан и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц;[47]
– предоставление и обеспечение реализации прав физических лиц и организаций на материальные и нематериальные публичные блага;[48]
– официальная оценка наиболее значимых общественных отношений, связанных с правомерной деятельностью физических лиц и организаций, представляющей опасность (способной причинить вред) частным и публичным правам, законным интересам;[49]
– предупреждение, выявление и устранение административных правонарушений, а также иных нарушений законодательства, влекущих возникновение административных правоотношений;[50]
– досудебная защита прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных или необоснованных административно-правовых действий и решений;[51]
