Коллектив авторов - Формы и методы государственного управления в современных условиях развития
В четвертых, исполнительная власть, по сути, представляет собой специфический способ одностороннего воздействия государства на общественные отношения, нацеленный на обеспечение исполнения гражданами, организациями, государственными органами и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, принимаемых в стране. Наиболее типичные способы обеспечения исполнения нормативных правовых актов, применяются органами исполнительной власти в отношении граждан и организаций, не находящихся в их служебной зависимости, и поэтому обосновано выделяются законодателем в качестве систематизированных и унифицированных административно-правовых мер. К примеру, меры административной ответственности и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренные КоАП РФ.
В пятых, в соответствии со ст. 18 Конституции РФ, можно утверждать, что смысл и содержание деятельности исполнительной власти в административно-правовой сфере, прежде всего, определяют права и свободы человека и гражданина. Это означает, что для исполнительной власти обеспечение реализации прав и законных интересов личности является приоритетным по отношению к публичным правам и законным интересам.
В шестых, исполнительная власть в отличие от других ветвей государственной власти имеет двойственную природу. С одной стороны, она призвана обеспечить интеграцию частных и публичных прав, законных интересов в административно-правовой сфере. С другой – исполнительная власть должна охранять и защищать частные и публичные права, законные интересы от административных правонарушений и правонарушений, официально не признаваемых в качестве административных, но влекущих возникновение специфических административных правоотношений (нарушения налогового, банковского, антимонопольного законодательства); вредоносных факторов, связанных с правомерной деятельностью физических и юридических лиц; вредоносных ситуаций (казусов) техногенного, природного, иного рода, влекущих административно правовые последствия; неправомерных или необоснованных административно правовых действий и решений органов и должностных лиц публичной власти.
В седьмых, исполнительная власть осуществляется в специфических и разнообразных административно правовых формах. Она реализуется в разнообразных формах административно распорядительной государственной деятельности, нацеленной на обеспечение интеграции (установление согласованности и взаимосвязи) публичных и частных прав, законных интересов. К примеру, административно-распорядительная деятельность исполнительной власти находит выражение в установленных формах административного нормотворчества, административного правопредоставления, административного обязывания, административного поощрения и др. Кроме того, исполнительная власть осуществляется в разных формах административно охранительной государственной деятельности, нацеленной на обеспечение защищенности (охраны и защиты) публичных и частных прав, законных интересов. К примеру, в установленных формах административного санкционирования, административного арбитрирования, административного контрольно-надзорного производства, производства по делам об административных правонарушениях и др. Особенности содержания выделенных и других форм административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности, раскрывают соответствующие административно-правовые задачи, поставленные государством перед исполнительной властью, а также административно-правовые функции, реализуемые исполнительной властью.
В восьмых, исполнительная власть осуществляется достаточно широким кругом субъектов административного права, но прежде всего специализированными исполнительными органами государственной власти. Между тем исполнительная власть также осуществляется отдельными субъектами административного права, которые в установленном порядке и в установленных пределах выполняют отдельные функции исполнительной власти и в этой связи наделены специфическими публичными полномочиями в административно-правовой сфере (административно распорядительными и/или административно охранительными полномочиями по обеспечению исполнения нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации иными участниками административных правоотношений, не находящимися в их организационном подчинении). В обобщенном виде органы исполнительной власти и иные субъекты административного права, наделенные административно распорядительными и/ или административно охранительными полномочиями, можно назвать субъектами исполнительной власти. При таком подходе субъектов исполнительной власти логично подразделить на специализированные органы государственной власти – органы исполнительной власти (исполнительные органы государственной власти) и иные административно-публичные органы, осуществляющие отдельные функции исполнительной власти и поэтому наделяемые административно-распорядительными и (или) административно-охранительными полномочиями. К примеру, к субъектам исполнительной власти, выступающим в качестве административно-публичных органов, следует отнести подведомственные органам исполнительной власти государственные учреждения, наделяемые отдельными полномочиями по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля, федерального государственного пробирного надзора, а также контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий.[41] Функции представителей исполнительной власти, наделяемого отдельными административно-распорядительными и административно-охранительными полномочиями, выполняют: Центральный банк Российской Федерации,[42] Счетная плата Российской Федерации,[43] Фонд обязательного медицинского страхования,[44] административная комиссия, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав,[45] органы по сертификации.[46]
Обобщая изложенное, важно отметить, что исполнительная власть в административно-правовой сфере представляет собой специфическое правовое воздействие государства на общественные отношения, нацеленное на достижение баланса прав и законных интересов публичных образований и частных лиц в ходе обеспечения исполнения гражданами, организациями, государственными органами, органами местного самоуправления нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемое в форме административно распорядительной и/или административно охранительной деятельности специализированными государственными органами (органами исполнительной власти), а также иными субъектами исполнительной власти, наделяемыми отдельными административно распорядительными и/ или административно охранительными полномочиями (иными административно-публичными органами).
С учетом предложенного подхода к пониманию исполнительной власти представляется необходимым в пределах компетенции, определенной ч. «г» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, Российской Федерации, принять федеральный закон, устанавливающий систему федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности, а также сформировать совместно с субъектами Российской Федерации административное законодательство и административно-процессуальное законодательство в соответствии с ч. «к» ст. 72 Конституции РФ. Вместе с тем до настоящего времени обозначенный федеральный закон в России не принят, механизм системного формирования и дальнейшего развития отечественного административного и административно-процессуального законодательства, регламентирующего деятельность органов исполнительной власти, а также иных административно-публичных органов не разработан.
Как следствие, акты отечественного законодательства, составляющие правовую основу исполнительной власти в Российской Федерации, до настоящего времени не систематизированы. Их целесообразно охарактеризовать, разделив на отдельные группы.
Во-первых, необходимо назвать группу нормативных правовых актов Российской Федерации, на основе которых сформирована и функционирует федеральная система исполнительной власти. В указанную группу входят:
