А. Телепнева - Государственный финансовый контроль в системе управления государством
В этих условиях реальный государственный финансовый контроль осуществлял Минфин России, но это был внутриведомственный контроль исполнительной власти, ему подлежали лишь денежные средства Российской Федерации. Региональные органы исполнительной власти, которые согласно Конституции Российской Федерации получили право самостоятельно распоряжаться государственной собственностью субъектов Российской Федерации, стали создавать собственные финансовые органы управления и органы государственного финансового контроля. Но это также был контроль органов исполнительной власти. Деятельность же самой исполнительной власти в финансово-материальной сфере, особенно в условиях масштабной приватизации, оставалась абсолютно бесконтрольной.
Вместе с тем в соответствии со ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом», имела огромное значение для создания органа парламентского контроля. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 11.01.1995 был принят Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», согласно которому была создана Счетная палата РФ – единственный орган государственного финансового контроля законодательной власти.
Главным недостатком государственного финансового контроля в этот период, является то, что он обеспечивает проведение только финансовой политики государства, которая направлена лишь на стабилизацию, а не на развитие экономики и повышение эффективности государственного управления.
Анализ тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития государственного финансового контроля в системе государственного управления позволяет сделать следующие выводы:
– государственный финансовый контроль развивался не только как важная функция управления финансами, но и как функция государственного управления, обеспечивающая социально-экономическое развитие страны. Так как посредством механизмов государственного финансового контроля происходило формирование информационного пространства о социально-экономическом состоянии страны;
– важным условием эффективного функционирования государственного финансового контроля является: состояние теории, организационной структуры, методологической и методической базы государственного финансового контроля;
– для эффективного функционирования государственного финансового контроля в системе государственного управления необходимо наличие действенных механизмов государственного финансового контроля как со стороны органов государственного управления (управленческий контроль), так и со стороны специализированных контрольно-финансовых органов;
– важным методом государственного финансового контроля является ревизия, при помощи которой можно управлять экономикой. Она способна не только установить нарушения и виновных лиц в той или иной сфере управления, но и исследовать тенденции, условия, факторы, способствующие социально-экономическому развитию страны. На основании результатов ревизии может разрабатываться система мероприятий по управлению экономикой;
– эффективному функционированию государственного финансового контроля способствует наличие контрольно-ревизионных органов независимых от отраслевых органов управления;
– чтобы государственный финансовый контроль способствовал улучшению функционирования финансовой системы и повышению эффективности государственного управления в целом, необходимо, чтобы контрольно-ревизионные органы не только выполняли директивы сверху, но и служили инструментом обратной связи, разрабатывали, исходя из состояния проверяемого субъекта, систему мероприятий, направленных на совершенствование системы государственного управления.
1.2. Государственный финансовый контроль как функция государственного управления регионами
Проблема правовой неурегулированности государственного финансового контроля в России ведет к нечеткости формулировок, позволяющих неправильное толкование правовых норм, несогласованности нормативно-правовых актов, отсутствию актов, принятие которых диктуется практикой. Достаточно отметить, что в нормативно-правовых документах отсутствует определение понятия государственного финансового контроля.
Поэтому актуальным становится вопрос в первую очередь научного обоснования определения понятия государственного финансового контроля и соответствующей терминологии, с учетом природы его возникновения и функционирования в системе государственного управления регионами.
Среди ученых существует несколько точек зрения на понятие государственного финансового контроля.
Первая – отдельный вид деятельности органов государственного управления.
Вторая – контрольные функции органов государственного управления.
Третья – способы и средства государственного финансового контроля.
Четвертая – это функция государственного управления.
Первую точку зрения поддерживает ученый Е. Ю. Грачева. По ее мнению, государственный финансовый контроль – это контроль «со стороны уполномоченных государством органов и организаций за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан»[53].
С этим утверждением в полной мере нельзя согласиться, так как государственный финансовый контроль представляет собой функцию государственного управления, которую необходимо отличать от видов государственной деятельности, осуществляемую либо специально уполномоченными на то государственными органами, либо структурными подразделениями органов государственного управления, которая представляет собой лишь часть общего понятия государственного финансового контроля.
Таким органом, например, в законодательной структуре власти Российской Федерации является Счетная палата Российской Федерации. Однако отождествление этого органа с понятием «государственный финансовый контроль» не совсем правильно.
Вторую точку зрения поддерживает ученный Ю. М. Воронин. С его точки зрения государственный финансовый контроль – это «экономические отношения по поводу формирования и эффективного использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности, проявляющиеся в деятельности регулируемых правовыми нормами субъектов финансовых правоотношений (органов государственной власти, местного самоуправления и созданных ими структур) по контролю за поступлением, движением и расходованием государственных (муниципальных) финансовых средств и государственной (и муниципальной) собственности»[54].
С указанным утверждением нельзя согласиться в полном объеме, так как оно в значительной степени сужает само понятие государственного финансового контроля. Безусловно, органы государственного управления осуществляют функции государственного финансового контроля, но их нельзя отождествлять с понятием «государственный финансовый контроль».
Третью точку зрения о том, что государственный финансовый контроль представляет собой способы и средства, поддерживает ученный Л. Н. Овсянников. Согласно его утверждению, «государственный финансовый контроль – это проверка специально уполномоченными государственными контрольными органами соблюдения участниками финансовых, денежных, кредитных, валютных, таможенных и иных хозяйственных операций требований законодательства и нормативных правовых документов, регламентирующих эти операции»[55].
Необходимо отметить, что любая функции государственного управления находит свое проявление через единство содержания, форм и методов. В связи с этим сводить государственный финансовый контроль к одной из его составляющих не совсем правильно. В указанном определении государственный финансовый контроль сводится, по сути, к контрольно-ревизионной технике, иначе говоря, контроль понимается буквально как поверка, ревизия и т. п.
Также нельзя не согласиться, что определяющим в сущности государственного финансового контроля являются его задачи, одну из которых представляет контроль за соблюдением участниками финансовых, денежных, кредитных, валютных, таможенных и иных хозяйственных операций требований законодательства и нормативных правовых документов, регламентирующих эти операции.
В этом случае государственный финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и др. Действенность контроля также связана с ответственностью за нарушение финансовой дисциплины, предусматривающей административные и материальные меры воздействия. Безусловно, решаемые задачи являются одной из характерных черт понятия государственного финансового контроля, но при этом он как функция государственного управления не должен сводиться лишь к способам обеспечения этих задач. Эта функция предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном содействии контроля более рациональному, законному и эффективному использованию как финансовых, так и других экономических ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию и развитию всех звеньев государственного управления регионами.
