Инна Цидилина - Администрирование таможенных платежей как направление финансовой деятельности государства (финансово-правовой аспект)
Верной представляется точка зрения М. В. Карасевой о том, что «все, что касается финансовой деятельности государства, целесообразно изучать (исследовать) в рамках одной юридической науки – финансового права»[96], поскольку вне фактического управления финансами она прекращает свое существование как вид государственной деятельности. Одновременно сказанное «не отрицает того факта, что управление финансами может являться предметом изучения административного и государственного права»[97].
С. А. Нищимная считает, что финансовая деятельность – разновидность государственной деятельности, которая осуществляется в правовой форме. При этом такой формой является «руководство обществом со стороны органов государственного управления путем введения в действие правовых актов»[98].
В науке финансового права принято выделять правовые и неправовые формы осуществления финансовой деятельности государства. Д. А. Лисицин в своем диссертационном исследовании обосновывает, что неправовые формы (проведение совещаний, издание инструкций финансовых и налоговых органов, финансово – экономический анализ, планирование, прогноз), хотя и не имеют юридического значения, все же создают предпосылки для осуществления правовых форм финансовой деятельности. К правовыми формам автор относит:
1) издание правовых актов; 2) издание индивидуальных правовых актов; 3) заключение договоров, которые опосредуют экономические отношения, связанные с собиранием и расходованием государственных денежных фондов; 4) реализацию государством своих прав и обязанностей в качестве субъекта конкретного правоотношения, возникающего в процессе финансовой деятельности; 5) привлечение лиц, совершивших правонарушения в сфере финансовой деятельности государства, к юридической ответственности[99].
Анализ правовой литературы дает основания утверждать, что финансовая деятельность государства включает в себя три вида действий – собирание, распределение и использование денежных средств.
Методы осуществления финансовой деятельности в науке финансового права традиционно подразделяются на две основные группы: методы собирания денежных средств и методы их распределения (перераспределения) и использования. При этом важнейшим методом собирания денежных средств является принудительный метод, предполагающий установление налогов и сборов. Для него характерен обязательный характер изъятия денежных средств. К принудительному собиранию относится также уплата неналоговых доходов, образующихся, в частности, при оказании платных услуг, использовании государственного имущества, в результате применения мер юридической ответственности и в иных случаях принудительного изъятия. Помимо названного применяется также метод добровольных взносов: покупка государственных ценных бумаг, пожертвования, вклады в кредитных организациях и т. д[100].
К особенностям финансовой деятельности государства следует отнести то обстоятельство, что ее осуществляют государственные органы трех ветвей власти – как исполнительные, так законодательные и судебные. При этом полноценными субъектами финансовой деятельности государства являются таможенные органы. Как справедливо отмечает Г. В. Матвиенко, правоотношения, связанные с «уплатой таможенных платежей, «обслуживают» фискальные задачи государства»[101].
Следует указать, что на протяжении последних пяти лет доходы бюджета Российской Федерации неуклонно растут (табл. 1). Важнейшими источниками пополнения доходной части федерального бюджета являются таможенные платежи. Начиная с 2008 года, доля таможенных платежей неизменно составляет более 50 % от общей суммы доходов федерального бюджета[102].
Таблица 1
Доходы бюджета Российской Федерации в 2011–2015 гг.
ФТС России[103], млрд руб.
11 121 358 590,0[104]
11 367 652 622,6[105]
12 914 597 199,0[106]
12 855 540 621,1[107]
12 906 429 980,0[108]
13 019 939 484,9[109]
14 238 774 490,0[110]
15 082 360 651,0[111]
Прогноз доходов федерального бюджета, в том числе по таможенным платежам, закреплен в Основных направлениях бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов[112] и в краткой форме представлен в табл. 2.
Таблица 2
Прогноз доходов федерального бюджета по таможенным платежам на 2015–2017 гг., млрд руб.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что согласно приведенным данным сумма прогнозируемых поступлений от таможенных платежей должна увеличиваться ежегодно.
Следует согласиться с А. Г. Паулем в том, что «характер прогнозных показателей доходов бюджетов может оказать влияние на права и обязанности администраторов доходов бюджетов. В случае придания прогнозным показателям доходов бюджетов качества обязательности получится, что администраторы доходов бюджетов должны эти предписания выполнять. Соответственно, поступление в бюджет доходов в меньшем размере, чем предусмотрено в законе (решении) о бюджете, может рассматриваться как правонарушение»[113]. Абсолютно обоснованным представляется предложение автора «однозначно определить, что прогнозируемый объем доходов – это именно прогноз, а не обязывающее предписание, требующее эти показатели исполнять (достигать)»[114].
Отметим, что в соответствии со Стратегией развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года одним из основных стратегических направлений развития таможенной службы является совершенствование фискальной функции. При этом целевыми индикаторами указанного направления выступают:
1) уровень выполнения прогнозируемого задания по администрируемым доходам таможенными органами в федеральный бюджет (не ниже 100 процентов ежегодно);
2) доля таможенных платежей, возвращенных плательщикам в связи с удовлетворением жалоб участников внешнеэкономической деятельности на решение либо действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, в общем объеме уплаченных таможенных платежей (не более 5 процентов ежегодно);
3) доля взысканных таможенными органами Российской Федерации таможенных платежей в общем объеме таможенных платежей, дополнительно начисленных таможенными органами Российской Федерации в результате проводимых проверочных мероприятий (с 72 процентов в 2013 г. до 80 процентов к 2020 г.).
При этом представляется необходимым внести изменение в Стратегию и исключить из перечня целевых индикаторов данного направления уровень выполнения прогнозируемого задания по администрируемым таможенными органами доходам в федеральный бюджет (не ниже 100 процентов ежегодно) по следующим основаниям.
Безусловно, что именно от качества и эффективности администрирования таможенных платежей таможенными органами напрямую зависит уровень поступления их в федеральный бюджет.
Однако следует признать, что на собираемость платежей оказывают большое влияние и другие факторы, не имеющие отношения к качеству работы таможенных органов. Например, в период экономического кризиса при снижении товарооборота одновременно снижаются и суммы уплаченных таможенных платежей. Поскольку данный показатель влияет на оценку работы таможенных органов, очевидно, что стремление выполнить показатели может негативно сказываться на качестве администрирования. Рассматриваемый показатель является фактором, склоняющим сотрудников таможенных органов к злоупотреблению своими правами.
Напротив, в случае увеличения товарооборота низкое качество администрирования таможенных платежей не будет выявлено по причине высокой собираемости платежей из-за увеличения числа перемещаемых через границу и облагаемых таможенными платежами товаров.
По данным Федеральной таможенной службы, по состоянию на 30 декабря 2014 года сумма доходов, администрируемых таможенными органами и учтенная по доходным статьям федерального бюджета от внешнеэкономической деятельности, составила 7008,14 млрд рублей. Это превышает сумму денежных средств, перечисленных ФТС России в 2013 году (6564,56 млрд рублей), более чем на 442,78 млрд рублей, или на 6,74 %[115]. Изложенное свидетельствует о значительной роли таможенных органов в осуществлении финансовой деятельности государства.
В связи с этим особый научный интерес представляет концепция финансовой деятельности таможенных органов как составной части финансовой деятельности государства, обоснованная О. Ю. Бакаевой в ее диссертационном исследовании. Согласно указанной концепции финансовая деятельность таможенных органов – это та деятельность, которую они осуществляют в процессе формирования, распределения и использования финансовых ресурсов государства при реализации возложенных на них функций (фискальной и правоохранительной); её целями являются формирование доходной части бюджета и содействие развитию внешней торговли[116].
