Коллектив авторов - Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики
В юридической литературе выделяют две основные формы участия государства в гражданском обороте: непосредственное и опосредованное[567].
При непосредственном участии государства от его имени в гражданских правоотношениях могут участвовать органы государственной власти в рамках их компетенции. В случаях и порядке, предусмотренных законодательством, от имени государства по его специальному поручению могут выступать государственные органы, юридические лица и граждане. Непосредственная форма участия государства в гражданском обороте закреплена в ст.125 ГК РФ.
При опосредованном участии государство вступает в гражданский оборот через государственных юридических лиц, которые становятся стороной совершаемых сделок, принимая обязанности и приобретая права непосредственно для себя, а не для государства. К таким лицам относят государственные предприятия и государственные учреждения (кроме казенных учреждений)[568].
В ФЗ «О контрактной системе», по мнению автора Т.Н. Трефиловой, вообще не содержится понятия «нужды бюджетных учреждений»: «отсутствие общей трактовки данного понятия может привести к неправильному пониманию заказчиком целей осуществления закупок»[569]. Бюджетные учреждения, осуществляющие закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств, законодатель внес в ФЗ «О контрактной системе» указав как заказчиков. Однако государственными заказчиками по данному закону они не являются и заключают не государственные контракты, а гражданско-правовые договоры, именуемые контрактами на поставку товаров для нужд бюджетных учреждений. Таким образом, к данным субъектам правоотношений поставки товаров для государственных нужд применяются общие положения ГК РФ в части поставки товаров и купли-продажи, специфическое регулирование осуществляет ФЗ «О контрактной системе».
Включение бюджетных учреждений в ФЗ «О контрактной системе» сделано с целью установления контроля со стороны государства за процессом заключения бюджетными учреждениями гражданско-правовых договоров. В данном случае можно применить утверждение В.Ф. Яковлева о двояком присутствии элементов публичного права в сфере, которая в целом находится под воздействием частного права. Автор указывает на «скрытую, неявную форму использования элементов регулирования публичного права. Она выражается в том, что государство не принимает непосредственного участия в соответствующих отношениях, но оно вмешивается в регулирование этих отношений, используя приемы и механизмы публичного права»[570].
Отдельные авторы выделяют особую форму участия государства в гражданских правоотношениях. Так, Л.В. Горбунова[571] и С.П. Коваленко[572] полагают, что государственный контракт заключается государственным заказчиком от своего имени, но в интересах и за счет бюджетных средств соответствующего публично-правового образования. Данная позиция имеет место быть, т. к. по гражданскому законодательству именно заказчик приобретает права и обязанности, несет ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственного контракта, а не публично-правовое образование.
Исходя из вышеизложенных точек зрения, по нашему мнению государство участвует в гражданско-правовых отношениях в сфере госзаказов в непосредственной форме, как это предусмотрено ст.125 ГК РФ. Необходимость заключения государственного контракта от имени государства отмечается и в законодательстве о закупках[573]. На основании сказанного представляется целесообразным закрепить данный признак государственного контракта и в ч.2 ГК РФ путем внесения соответствующих дополнений в ст.526[574].
Полагаем, что особенности правового положения субъектов поставки товаров для государственных нужд обусловливаются тем, что их непосредственным участником является государство, которое является субъектом гражданского права и выступает в отношениях по поставке товаров для публичных нужд на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами.
Представляется, что государство участвует в правоотношениях по поставке товаров для публичных нужд в непосредственной форме. Необходимо внести дополнение в ст.526 ГК РФ, указав, что государственные заказчики действуют от имени Российской Федерации.
Участниками государственного контракта являются государственные органы власти. Включение бюджетных учреждений в ФЗ «О контрактной системе» сделано с целью установления контроля со стороны государства за процессом заключения бюджетными учреждениями гражданско-правовых договоров. Представляется необходимым внести дополнение в ФЗ «О контрактной системе», включив в него понятие «нужды бюджетных учреждений», в целях правильного понимания бюджетными учреждениями (заказчиками) целей осуществления закупок.
На законодательном уровне может быть определен круг субъектов государственного контракта, выступающих в качестве публичного заказчика, и потенциальных поставщиков, для которых заключение государственного контракта является обязательным.
Вопрос о правовой природе государственного контракта вызывает дискуссию у авторов-цивилистов. Изучив позиции разных авторов, можно сделать вывод, что государственный контракт имеет гражданско-правовую природу, т. к. ему присущи такие основополагающие принципы гражданского права, как свобода договора, равенство субъектов гражданского оборота, недопустимость произвольного вмешательства в частные дела. Но, следует также отметить и тот факт, что, несмотря на гражданско-правовую юридическую природу, государственный контракт имеет ряд особенностей, не позволяющих полностью отождествлять контракт с гражданско-правовым договором.
Квалифицирующим признаком государственного контракта является то, что непосредственным участником данных правоотношений выступает само государство. Участие государственных органов власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ как сторон государственного контракта происходит на равных началах с иными участниками гражданско-правового оборота.
Полагаем, что государство участвует в гражданско-правовых отношениях по поставке товаров для публичных нужд в непосредственной форме, как предписывает ст.125 ГК РФ. Представляется целесообразным закрепить данный признак государственного контракта и в ч.2 ГК РФ путем внесения соответствующих дополнений в ст.526 ГК РФ.
В нормативных правовых актах существуют различные определения государственного контракта, проанализировав которые, можно вывести следующее определение: государственный контракт – договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации по которому, поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.
Существенные условия государственного контракта изложены в нормах ГК РФ, а также в специальном законодательстве о закупках товаров для государственных нужд. ФЗ «О контрактной системе» подробно регламентирует обязательные для включения в государственный контракт существенные условия, однако, не обходится и без спорных моментов, касающихся описания предмета закупки (будущего предмета контракта), расчета и обоснования начальной (максимальной) цены контракта. Некоторые моменты были закреплены и подверглись детальному улучшению, как, например, обязательное условие государственного контракта об обеспечении его исполнения, что, несомненно, предостережет государственных заказчиков от недобросовестности со стороны поставщиков.
Фактически условия государственного контракта разрабатываются и определяются самостоятельно государственными заказчиками. Указанные условия находят свое закрепление в типовых образцах, проформах и формулярах. Представляется, что такой подход противоречит смыслу договора как соглашению двух договаривающихся воль.
Полагаем, что в целом нормы ГК РФ и специального законодательства взаимно дополняют друг друга по теоретической части определения правовой природы института поставки товаров для публичных нужд, однако, необходима дальнейшая модернизация той правовой базы, которая была создана ранее, но с учетом современных гражданско-правовых механизмов.
Анализ научных точек зрения и действующего законодательства в сфере государственных закупок позволяет судить об институте поставки товаров для государственных нужд как о межотраслевом институте. В данном институте преобладает гражданско-правовое регулирование, но также сюда включаются нормы административного и бюджетного права.
