Светлана Барсукова - Неформальная экономика. Курс лекций
Неформальные практики в неформализованной нише принятия решений
Первая группа неформальных практик восходит к принципиальной невозможности (нежелательности) полностью формализовать процесс реализации национального проекта «Развитие АПК». Понимая это, власть изначально и сознательно допускает область неформальных решений как обеспечение продуктивности формальных правил . Не следует привязывать эти практики к так называемым «правовым пустотам», поскольку это понятие имеет негативную коннотацию и обозначает ситуацию неотрегулированности того, что можно и нужно формально определить. Но в данном случае речь идет не о сбоях в регулировании, а о буфере неформальности, придающем гибкость и продуктивность формальным правилам. Зона неформальности изначально допускается как способ влияния местных условий и региональных задач развития на принимаемые решения. Коррупционная составляющая – легко прогнозируемая и неизбежная производная такого подхода, но попытка борьбы на путях формализации обрекает на еще большие потери. Рассмотрим такие практики подробнее.
• Злоупотребления со стороны районных администраций при составлении списков на предоставление льготного жилья для молодых специалистов.
Несмотря на скромную долю жилищного направления в общем объеме финансирования ПНП «Развитие АПК», именно это направление активно критикуется за коррупционный потенциал.
...«Молодой человек подает заявку, а ему говорят, что на этот год – уже все. Хотя все или не все, проконтролировать трудно. Дети районных начальников в льготных списках оказались первыми» (сотрудник Центра мониторинга и информационного сопровождения реализации ПНП «Развитие АПК»).
В основе таких злоупотреблений лежит неурегулированность вопроса, кому жилье давать, а кому отказывать. Правовая недосказанность в данном случае обусловлена не промахами законодателей, а принципиальной невозможностью получить желаемый результат, лишив местную власть права решать вопрос со льготным жильем. Ведь цель проекта заключается не в обеспечении молодых специалистов жильем, а в отработке механизма «привязки» их к земле через решение жилищного вопроса. В этих условиях разумно предоставить льготное жилье тем, кто более ориентирован на сельский образ жизни. А это нормативными документами не определишь. Остается полагаться на знание людей районной администрацией, на их субъективную оценку, не заменяемую набором формальных критериев.
Вторым доводом в пользу полномочий районной и региональной администраций распределять льготное жилье является кадровый вопрос. На местах лучше знают, каких специалистов нужно удерживать более других.
...«Опять же полностью лишить их права работать по собственному усмотрению тоже нельзя. Скажем, есть методики расчета выделяемых из федерального бюджета средств по заявкам субъектов Федерации на трудоустройство молодых специалистов. Но там общая цифра, а дефицитность профессий на местах виднее. Поскольку спускаемые деньги привязаны к рассчитанной наверху квоте, то на уровне района пытаются манипулировать списками льготников, чтобы решить кадровую проблему» (сотрудник Минсельхоза России).
• Теневые схемы оформления залога.
Проблема залога – ключевая в кредитовании фермеров и кооперативов (у крупных агрохолдингов проблем с залогом, как правило, нет) [107] . Возникают теневые практики, связанные с оцениванием залога. Их оплата составляет до 10% от величины предполагаемого кредита.
Теневые схемы оформления залога нельзя победить формализацией процедуры оценивания. Дело в том, что оценка залога в принципе не может быть отделена от знания местных условий, рыночной конъюнктуры, экспертных суждений о ликвидности и надежности имущества, предлагаемого в качестве залога. Ведь в случае невозврата кредита залог нужно будет реализовывать. Встает вопрос о скорости и цене возможной реализации. Поэтому банки вынуждены предоставлять оценщикам залогов большие полномочия, поскольку формальные циркуляры, создаваемые наверху, не могут учитывать местные условия и все градации качества залога. Наверху возможно принять принципиальное решение, следует ли принимать корову в залог. Но формально определить, в какую сумму оценить конкретную корову и стоит ли это делать с учетом ее состояния и условий местного рынка, можно только на местах. Места этим пользуются.
...«Многие вещи носят оценочный характер. Вот приходят сотрудники банка оценивать хозяйство на предмет залога. Они могут сказать, что машина стоит 10 тыс. долл., а могут сказать – что 1 тысячу. Животных тем более можно по-разному оценить.
– Оценивает сам банк? Не сторонний эксперт?
– Может сам банк, а может пригласить оценщика. Но это опять же будет оценщик, сотрудничающий с банком. А можно вообще сказать, что скотина – вещь ненадежная и в залог не пойдет. Вообще вопрос о том, что может быть залогом – решает сам банк. Точнее, его местное отделение. Можно услышать: «У меня 20 голов скота, а его не берут в залог, дескать, вдруг скотина передохнет». Хотя все банковские документы позволяют брать скот в залог. Но поскольку залог – это средство обеспечения, то оценивать на предмет возможной реализации можно действительно только на местах. А там говорят, что эта корова как залог банку не интересна. Давай другой залог. А другого нет. Тогда человек идет, платит 10%, и эта корова становится залогом.
– Но тогда я могу махнуть рукой на залог и обойтись поручительством…
– Но опять же можно сказать, что требуются поручители с зарплатой 7 тыс. руб., а можно сказать, что с зарплатой 15 тыс. Нормативно выставлена только нижняя граница доходов поручителей…» (банковский работник, отвечающий за работу с клиентами в рамках нацпроекта).
Земельно-ипотечное кредитование положения не спасает: рыночная стоимость земли может существенно расходиться с кадастровой оценкой. Весной 2007 г. кадастровая оценка земли была существенно увеличена. Реакция банков была мгновенной: не принимать кадастровую оценку в качестве залоговой суммы, ориентируясь исключительно на ее рыночную цену.
Проблема залога оказалась настолько непреодолимой для многих малых хозяйств, что многие заемщики действовали поэтапно. Сначала брали микрокредит (до 30 тыс. руб.) без поручителей и без залога, на него приобретали, скажем, теленка, который уже через полгода становится готовым залогом под новый кредит.
Но теневые практики оценивания залога инициируются не только оценщиками, но и заемщиками. Причем изобретательность последних впечатляет.
«Собираются два фермера, у каждого пяток коров, кредит дадут под них маленький. Они договариваются и в назначенный день, когда приходят из банка оценивать залог, перегоняют коров в хозяйство друг друга. И вот уже у каждого залог, рассчитанный на десять коров.
– А как же выписка из похозяйственной книги?
– Так кто будет ездить проверять? Все со слов записывается. Человек идет на обман, чтобы получить кредит. Вроде криминал, а может ему этот кредит поможет подняться. И, возможно, этот фермер будет платить банку исправнее других» (фермер).
• Теневые критерии предоставления залога за счет местных гарантийных фондов.
В ситуации резкой нехватки залоговой базы министр сельского хозяйства РФ А.В. Гордеев рекомендовал региональным и местным властям создавать гарантийные фонды для предоставления частичных гарантий заемщикам [108] . Гарантийный фонд – это разработанный порядок предоставления гарантий для погашения кредитов из средств муниципального или регионального бюджетов. В такие гарантийные фонды вносится собственность районной или региональной власти (здания и сооружения, земля, техника, оборудование и проч.). Например, если у кооператива или фермера нет достаточной залоговой базы, то залог (или его часть) может предоставить гарантийный (залоговый) фонд районного или регионального уровня. Из регионального гарантийного фонда может получить частичные гарантии возврата кредита и крупный агрохолдинг. Средства гарантийного фонда должны быть выделены в соответствующем бюджете отдельной строкой.
Идея приспособить имеющийся опыт залоговых фондов под задачи ПНП «Развитие АПК» имела статус рекомендации. Поддержали идею регионы, где велика роль сельского хозяйства и (или) сильно желание продемонстрировать лояльность федеральному центру (Оренбуржье, Омская область, Татарстан, Мордовия, Новгородская область и др.). Это был любопытный пример того, как формальное правило (региональные гарантийные фонды) заработало исключительно благодаря неформальным рычагам политического и административного торга.
Поскольку такие фонды создаются исключительно на добровольной основе (если забыть об административном неформальном принуждении к их созданию), нет и не может быть формальных правил относительно того, кому дать гарантии, а кому нет. Если на районном уровне, где все на виду, действия администрации контролируются общественным мнением, то на уровне субъекта Федерации открывается простор «казнить и миловать», давая гарантии или отказывая в них. Как правило, на региональном уровне решаются вопросы залога для крупных хозяйственников. Теневые договоренности, возникающие в этой связи, вовсе не обязательно оказываются коррупционным доходом чиновников. Формами расплаты бизнеса могут быть социальная благотворительность, разнообразные «договоры о партнерстве» в решении проблем территории, т.е. доказательства «социальной ответственности бизнеса». Гарантийные фонды регионального уровня стали дополнительным аргументом власти в переговорах с бизнесом.
