Мария Егорова - Концепция совершенствования механизмов саморегулирования: pro et contra
8. Говоря о возможных пределах правового регулирования СРО со стороны государства, следует обратить внимание на правило ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которым права и свободы граждан и юридических лиц могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данное ограничение прав и свобод должно соответствовать принципу соразмерности (пропорциональности) и сбалансированности[45]. Например, в силу п. 3 ст. 21 Закона о несостоятельности саморегулируемая организация арбитражных управляющих обязана обеспечивать: соблюдение своими членами законодательства Российской Федерации, правил профессиональной деятельности арбитражного управляющего; защиту прав и законных интересов своих членов; информационную открытость деятельности своих членов, процедур банкротства, а также содействовать повышению уровня их профессиональной подготовки. Кроме того, саморегулируемая организация арбитражных управляющих вправе осуществлять по отношению к своим членам также иные предусмотренные ее уставом и не противоречащие законодательству функции.
Создается впечатление, что функции СРО по обеспечению соблюдения ее членами положений законодательства обладают признаками государственных компетенций. Однако с этим трудно согласиться. Достаточно сопоставить содержание государственных санкций за несоблюдение требований закона с содержанием санкций, которые вправе применять СРО. Государство использует уголовные, административные и судебные правовые механизмы, а СРО только дисциплинарные и организационные (например, исключение члена из состава СРО). О каких государственных функциях в данном случае может идти речь? К тому же требования СРО к своим членам не имеют характера норм права, а представляют собой акты индивидуально-правового (локального) регулирования.
В связи с этим возникает вопрос: а преследовалась ли вообще законодателем цель делегирования СРО арбитражных управляющих определенных государственных функций при их создании? Прежде всего, следует указать на то, что прямое (непосредственное) делегирование полномочий (компетенций) органов государственной власти и местного самоуправления общественным формированиям в принципе невозможно. Даже умозрительно трудно представить ситуацию, когда орган исполнительной власти (скажем, Минэкономразвития России) решил избавить себя от какой-либо ненужной ему публичной функции и передать ее СРО либо иному общественному объединению даже в целях реализации государственной программы дерегулирования экономики. В данном случае нет и не может быть делегирования определенных государственных функций путем их передачи СРО арбитражных управляющих. Подобное действие антиконституционно как противоречащее ст. ст. 78 и 132 Конституции РФ, допускающим возможность передачи отдельных государственных функций и полномочий лишь внутри органов государственной власти или органов местного самоуправления. В целом в России институт саморегулируемых организаций ставит задачу реформирования государственного аппарата с целью защиты предпринимателей, в первую очередь инвесторов, от избыточного государственного контроля и необоснованного вмешательства в сферу рыночных отношений[46].
Вместе с тем Конституция РФ, в том числе и указанные выше конституционные нормы, не запрещает государству (подчеркнем, именно государству, а не соответствующим органам исполнительной власти) передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти[47]. Вопрос заключается в том, создается ли СРО с обязательным саморегулированием в целях реализации функций публичной власти? Является ли установление стандартов деятельности предпринимателя функцией государства? Ответ на поверхности. Правовой режим регулирования предпринимательской или профессиональной деятельности должен определяться ее содержанием. Если предполагается, что эта деятельность полностью контролируется государством (например, продажа оружия или психотропных препаратов), то она обязана находиться под полным контролем государства. Если государство полагает, что в этом нет необходимости, оно может передать регулирование стандартов предпринимательской (или профессиональной) деятельности и установление соответствующих требований к ее участникам самому предпринимательскому (или профессиональному) сообществу. Здесь не может идти речь о передаче публичных правомочий или делегировании публичных функций. Напротив, государство самоустраняется от регулирования содержания и порядка осуществления деятельности членов предпринимательского сообщества и избавляет себя от несения рисков этой деятельности, формируя правовой режим защиты контрагентов членов СРО за счет создания системы компенсационных или страховых фондов.
9. В связи с этим возникает другой закономерный вопрос: могут ли некоммерческие организации наделяться государственными функциями? В настоящее время существует два основных подхода к определению правовой природы обязательного саморегулирования: 1) саморегулируемые организации выражают собой продолжение государственного регулирования и заменяют его (надо заметить, что эта позиция вступает в противоречие с основными принципами гражданского права); 2) саморегулируемые организации создаются для обеспечения саморегулирования участников гражданских правоотношений. Основная задача СРО – способствовать самоорганизации отношений между ее участниками. Думается, что нет необходимости абсолютизировать функции СРО в отношении правового регулирования. Саморегулирование призвано исполнять восполнительные функции сверх императивно установленных норм законодательства в отношении каждого конкретного вида предпринимательской деятельности. Его не следует ни противопоставлять государственному регулированию, ни признавать его одной из его составных частей, как это делает Конституционный Суд РФ.
Саморегулирование не может выполнять функции инструмента административного управления отдельными сферами (отраслями, комплексами) экономики государства, так как у него отсутствуют правовые инструменты административного контроля и возможность принудительного применения административных (или иных силовых) санкций, обеспеченных силой государства. Закон о СРО предусматривает лишь дисциплинарную и организационную ответственность членов этой некоммерческой корпорации за нарушения правил и стандартов предпринимательской (или профессиональной) деятельности, вырабатываемых СРО. Иные санкции (административного, уголовного или судебного порядка) являются исключительной компетенцией публичных компетентных государственных органов и применяются государством, а не СРО. У саморегулируемой организации правовой инструментарий для административного управления в отношении своих членов отсутствует как таковой.
В свое время Ю.А. Тихомиров писал: «Самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления, получая признание и в теории, в и законодательстве»[48]. Ученый выделял такие виды самоуправления, как местное самоуправление, национальное самоуправление, профессиональное самоуправление (на разных уровнях), самоуправление по интересам (в рамках объединений и общественных объединений)[49]. По мнению Ю.А. Тихомирова, органы самоуправления являются новыми органами публичных правоотношений.
Сделанное заключение совершенно естественно для административистов, одним из ярких представителей которых является уважаемый ученый. Однако с точки зрения цивилистического подхода его вывод не является столь уж однозначным. Исходя из этого подхода, нам необходимо будет признать, что практически любые общественные организации – и Общественная Палата РФ, и Народный фронт РФ, и даже Российская православная церковь – это организации, обладающие публичными функциями! Представляется, что понятие «самоуправление» в частном праве не следует толковать расширительно. Есть самоуправление публичное – национальное самоуправление, местное самоуправление, территориальное самоуправление, а есть самоуправление частное – путем создания внутренних локальных норм саморегулируемых или иных общественных организаций, преследующих достижение единых экономических или иных целей социального содержания, не имеющих извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а также не распределяющих прибыль, полученную в результате своей экономической деятельности, между своими участниками (членами).
