Мария Егорова - Концепция совершенствования механизмов саморегулирования: pro et contra
Поэтому, если даже законом не предусматривается обязательное саморегулирование, но членами некоммерческой организации создается некоммерческая корпорация, обладающая правом на формирование компенсационного фонда, то такая корпорация, как представляется, должна иметь право на приобретение статуса СРО как ответственного держателя компенсационного или страхового фонда. От страховых организаций или обществ взаимного страхования такая организация отличается тем, что она представляет собой объединение предпринимателей или профессиональных работников, которыми совместно устанавливаются правила и стандарты их деятельности и контролируется их исполнение. Механизм установления стандартов и формирования контроля является вспомогательным. Основу деятельности любой саморегулируемой организации составляет наличие в ней действующего правового механизма компенсации в охранительных обязательствах. Собственно ради этого и формируется модель саморегулируемой организации.
Возможность установления обязательного саморегулирования определяется тем, что государство полагает, что в том или ином предпринимательском или профессиональном сообществе созрели условия для того, чтобы хозяйствующие субъекты могли полностью контролировать процесс их предпринимательской и профессиональной деятельности и обеспечивать меры ответственности перед своими контрагентами в гражданском обороте.
4. Формы взаимодействия государственного регулирования и саморегулирования могут иметь самый разнообразный характер, что непосредственно определяется содержанием предпринимательской и профессиональной деятельности, а также теми рисками, которые она может иметь в отношении контрагентов хозяйствующих субъектов. Показательной в этом плане может служить ст. 22 Закона об оценочной деятельности, согласно которой саморегулирование оценочной деятельности дополнительно к государственному регулированию осуществляется саморегулируемыми организациями оценщиков. Однако нельзя сказать, что между саморегулированием и государственным регулированием существует жесткая демаркационная линия. Напротив, они взаимодействуют между собой и дополняют друг друга. Выбор формы взаимодействия государственного регулирования и саморегулирования определяется содержанием предпринимательской или профессиональной деятельности. Например, Градостроительный кодекс РФ и Закон о несостоятельности предусматривают обязательное саморегулирование. Охранная деятельность предполагает только государственное регулирование. Оценочная деятельность – государственное регулирование с возможностью установления дополнительного добровольного саморегулирования. Существуют модели регулирования с двойным государственным контролем. Например, в соответствии с Законом о ЦБ[27] Банк России одновременно осуществляет и лицензирование деятельности некредитных организаций, и контроль за саморегулируемыми организациями некредитных организаций, которые создаются в обязательном порядке (ч. 1 ст. 3 и ч. 2 ст. 10 ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка»).
В доктринальной литературе в настоящее время выделяется три основных вида саморегулирования: добровольное, делегированное и смешанное[28].
С учетом положений п. 1 ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности могут возникать из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему. Таким образом, право на саморегулирование должно расцениваться как мера возможного поведения, а поскольку деятельность по самоорганизации субъектов гражданского оборота не имеет противоправного характера, то само право на саморегулирование должно рассматриваться как субъективное гражданское право и в соответствии с этим подлежать гражданско-правовой защите. В этом случае право на саморегулирование приобретает признаки диспозитивного общего дозволения, подпадающего под действие формулы: «разрешено все, кроме прямо запрещенного». Такое саморегулирование характеризуется как добровольное (диспозитивное) саморегулирование. Его особенность заключается в его дополнительном характере по отношению к позитивному праву при недостаточности или пробельности правового регулирования, в том числе и государственного регулирования предпринимательской деятельности. Такое саморегулирование не только не исключает общеобязательного действия позитивного регулирования, а формирует дополнительный объем правил и норм поведения для субъектов ограниченных самоорганизующихся социальных систем, которые находятся в полном соответствии с существующими требованиями закона, а также детерминируют дополнительные требования к членам системы, направленные на достижение максимально эффективного результата ее деятельности[29].
В ряде случаев право на саморегулирование действительно имеет признаки не юридической возможности, а юридического обязывания, представляя собой меру должного поведения субъектов предпринимательских отношений. Такое саморегулирование по правовой природе представляет собой не субъективное право, а юридическую обязанность, поэтому оно должно характеризоваться как «обязательное (императивное) саморегулирование». Такое обязывание не входит в противоречие со ст. 78 и 132 Конституции РФ, допускающими возможность передачи отдельных государственных функций и полномочий лишь внутри органов государственной власти или органов местного самоуправления, поскольку в данном случае речь идет не о делегировании публичных полномочий частно-правовому субъекту, а лишь об установлении императивной нормы, обязывающей хозяйствующих субъектов, ведущих определенные виды предпринимательской деятельности, осуществлять ее в рамках, установленных государством. В частности, это выражается в необходимости вступления хозяйствующих субъектов в члены некоммерческих саморегулируемых организаций.
5. Представляется, что использование категории «делегированное саморегулирование» в отечественной доктрине[30] в принципе ошибочно. К сожалению, эта категория используется даже в практике высших судов. В одном из Определений Конституционный суд РФ указал, что саморегулируемые организации оценщиков представляют собой профессиональные объединения, созданные согласно выраженной в законе воле государства, направленной на делегирование этим профессиональным объединениям определенных публичных функций[31]. В соответствии с этим в литературе делается вывод о том, что создание саморегулируемых организаций и передача им контрольных государственных функций являются частью экономической политики государства[32].
Не отрицая того, что направленность на создание саморегулируемых организаций действительно является одним из проявлений государственной политики, нельзя согласиться с тем, что содержание саморегулирования составляет именно делегирование (т. е. передача) публичных полномочий субъекту частного права. Думается, что подобная юридическая конструкция «делегированное саморегулирование» по существу представляет собой разновидность юридического алогизма. Действительно, с какой целью свободным равноправным субъектам может быть делегировано право на регулирование их собственных взаимоотношений, когда в соответствии с п. 2 ст. 1 ГК РФ граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, а также свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Зачем делегировать то, чем субъект и так неотъемлемо обладает в силу имеющейся у него общей правоспособности? Если вести речь о возможности передачи государством ряда своих полномочий в сферу частно-правового регулирования и наделении свободных субъектов властными правомочиями, то такие субъекты должны осуществлять свою деятельность от имени государства или его органов, что совершенно не предусматривается Законом о саморегулируемых организациях, который, напротив, базируется на частно-правовой инициативе такой организации.
Поэтому такое регулирование должно именоваться «обязательным саморегулированием», и его следует рассматривать в качестве исключения (обязывания) на фоне общего дозволения. Введение подобной обязанности императивной нормой соответствующего закона со стороны государства связано с избыточностью и неэффективностью государственного позитивного регулирования[33]. В этих случаях государство не передает часть своих полномочий по общественному регулированию непосредственно субъектам предпринимательской или профессиональной деятельности, а лишь устанавливает обязательный «формат» (модель) регулирования отношений внутри профессионального сообщества экономически равных, а зачастую и конкурирующих между собой субъектов предпринимательской деятельности. Таким образом, законодатель императивно определяет случаи такого обязательного саморегулирования, когда осуществление определенного вида деятельности невозможно без членства в саморегулируемой организации, и указывает, какими именно субъектами должен осуществляться саморегулируемый вид деятельности, что фактически означает не переложение на хозяйствующих субъектов части публично-правовых функций государственных органов, как это толкуется Конституционным судом РФ[34], а самоустранение государства от регулирования отношений в данной сфере профессиональной деятельности, которое в большинстве случаев являлось рудиментом советской административно-хозяйственной системы, и предоставление хозяйственным субъектам возможности самостоятельно определять правила и нормы своей профессиональной деятельности, а также осуществлять контроль над их исполнением.
