Коллектив авторов - Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики
Во-вторых, более обоснованной является позиция судьи Конституционного Суда А.Л. Кононова, выразившего особое мнение по поводу упомянутого Постановления Конституционного Суда. По его мнению, представляется тревожной и опасной тенденция чрезмерно широкого употребления термина «публичный» как оправдания вмешательства государства в свободу экономических и иных отношений, являющихся сферой личных интересов граждан и юридических лиц. Конституционный Суд полагает, что государство просто перелагает на саморегулируемые организации часть своих публично-правовых функций. При такой трактовке происходит лишь передача государственных полномочий от одной публичной структуры к другой, которая в силу этого сама превращается в публичную. Никакого сокращения публично-правовых функций и государственного регулирования при этом не происходит. Это называется опубличиванием частных интересов и огосударствлением общественных организаций, что уже было при советском строе. Свобода деятельности добровольных общественных объединений, гарантированная ст.30 Конституции Российской Федерации, не предполагает возможности интегрирования их в государственно-властные структуры. Очевидно, невозможно и делегирование им полномочий (компетенции) органов государственной власти, равно как и функция правового нормотворчества[427].
При рассмотрении данного мотива также возникает вопрос: кто делегирует полномочия государство или члены СРО? П.В. Крючкова отмечает: «ассоциацию бизнеса можно считать организацией саморегулирования, если ее участники делегировали ей право на выполнение следующих функций: разработку системы правил и стандартов деловой практики; осуществление мониторинга за соблюдением этих стандартов и правил; разработку и применение системы санкций за нарушение правил (как минимум, к членам организации, как максимум – ко всем участникам рынка); разработку собственной процедуры внесудебного разрешения споров как между членами ассоциации, так и с аутсайдерами (прежде всего, с потребителями)»[428].
Мотив № 3. Публично-властное полномочие включает в себя, как правило, три взаимосвязанных направления: правоустановление, правообеспечение и правоприменение. При этом саморегулируемые организации получили полномочия во всех указанных направлениях: в области правоустановления – ограничение доступа на рынок; в области правообеспечения – осуществление контроля деятельности своих членов; в области правоприменения – привлечение к ответственности нарушителей актов саморегулирования [429].
Но правоустановление подразумевает установление правомочий путем издания актов регулирования как нормативного, так и индивидуального характера. При этом непонятно, что имели ввиду авторы, относя к правоустановлениям ограничение доступа на рынок. Вероятно, здесь более подошел бы термин «запреты», а не «правоустановление». Но суть не в этом. Главное, что и в частном праве есть место правоустановлению. Если не ограничиваться позитивистской теорией, то к самостоятельно разработанным правилам поведения субъектами гражданского и предпринимательского права, которые обязательны для индивидуального либо всеобщего исполнения, следует отнести правовые обычаи, решения собраний, гражданско-правовые договоры, внутрикорпоративные акты.
Что касается правообеспечения и правоприменения, то необходимо отметить, что эти понятия соотносятся как общее и частное. В этой связи мы присоединяемся к мнению А.В. Нестерова, по утверждению которого «категорию правоприменения можно разложить на три правовые категории: правоохраны, правозащиты и правообеспечения»[430]. Вряд ли кто-то будет оспаривать тот факт, что в гражданском праве существует правоприменение как деятельность субъектов гражданского права по претворению в жизнь правовых норм, норм обычного права, решений собраний, условий договоров. А раз это так, то и правообеспечение, как составляющая правоприменения, в данном случае присутствует. Во-первых, исполнение установленных правил обеспечивается властной силой государства. И это вовсе не говорит о том, что налицо публично-правовые отношения. Государство устанавливает нормы для любой правовой отрасли, в т. ч. для гражданского права. Во-вторых, в гражданском праве имеется масса правовых норм, которые предусматривают ответственность за различные правонарушения. В-третьих, характеризуемая богатой палитрой мер принуждения, гражданско-правовая среда создает, прежде всего, благоприятную почву для стимулов, благодаря которым обеспечивается исполнение права.
В продолжение рассуждений о правообеспечении следует поддержать позицию М.А. Егоровой о том, что требования СРО к своим членам не имеют характера норм права, а представляют собой акты индивидуально-правового (локального) регулирования. «Достаточно сопоставить содержание государственных санкций за несоблюдение требований закона с содержанием санкций, которые вправе применять СРО. Государство использует уголовные, административные и судебные правовые механизмы, а СРО – только дисциплинарные и организационные (например, исключение члена из состава СРО). О каких государственных функциях в данном случае может идти речь?»[431].
Все сказанное, помимо прочего, опровергает вывод о том, что установление СРО мер дисциплинарного воздействия в отношении членов саморегулируемой организации за нарушение требований ее стандартов и правил, а также допущение государством возможности для частных структур привлекать к ответственности при выявлении нарушений, свидетельствует о передаче части государственно-властных полномочий[432].
Поэтому и с этой точки зрения данный мотив также является несостоятельным.
Мотив № 4. Наряду с методом координации используется метод субординации, который применяется в отношении членов саморегулируемой организации[433]. Представляется, что и этот аргумент является спорным. В настоящее время вряд ли можно найти «чистую» отрасль права, содержащую только императивные или только диспозитивные нормы. Справедливо утверждение о том, что между отраслями права нет непроходимых границ, как нет их и между различными видами общественных отношений[434]. Соответственно, это сказывается и на методе правового регулирования. Причиной тому – конвергенция права и наличие межотраслевых связей. Если же говорить о корпоративных отношениях, то они зачастую строятся не по горизонтали, а по вертикали. Природа этих отношений долгое время была неопределенной. Как отмечает С.Д. Могилевский, «цивилистика, занимаясь вопросами управления в юридических лицах, регулирования статуса органов, их правовых актов и компетенций, не считала эту сферу своей, а административное право, имеющее многолетнюю историю изучения управленческих отношений, также не видело в качестве своего поля деятельности отношений в юридических лицах нового типа, в первую очередь в хозяйственных обществах и товариществах, поскольку они не укладывались в привычные для административного права отношения власти и подчинения»[435]. Сегодня нет ничего противоестественного в том, что в рамках гражданского права органы управления корпорацией могут давать обязательные указания для членов корпорации. На то они и органы управления. И если мы обратимся к гражданскому кодексу, то убедимся, что об управлении идет речь во многих случаях. К их числу следует отнести договор управления залогом, договор доверительного управления, договор о передаче интеллектуальных прав в управление, договор о передачи функций управления корпорацией, оперативное управление и т. п.
Мотив 5. Представляется обоснованной точка зрения, согласно которой государственные функции, переданные саморегулируемым организациям, утрачивают статус государственных только в том случае, если государство полностью теряет интерес к конкретной сфере (где созданы саморегулируемые организации) и отказывается от осуществления каких бы то ни было полномочий, вытекающих из этих функций. В остальных случаях передаваемые саморегулируемым организациям функции остаются государственными, и одновременно идет не только «приватизация» государства, но и «огосударствление» саморегулируемых организаций[436].
О том, что при «приватизации» функций они перестают быть государственными, мы говорили ранее. Здесь же обратим внимание на следующие моменты. Об интересе государства и иных публично-правовых образований неоднократно упоминается в юридической литературе. Например, М.Ю. Челышев писал, что в экономической сфере возможно две группы участия государства: 1) непосредственные интересы публично-правовых образований как обычных частных лиц (как собственников имущества, как лиц удовлетворяющих свои имущественные потребности, в т. ч. государственные нужды); 2) опосредованные интересы, направленные на обеспечение порядка в экономической сфере, на оформление стабильного экономического оборота[437].
