Коллектив авторов - Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики
Идея о возможности передачи государством некоторых своих публичных полномочий частным субъектам профессиональной деятельности не является новой[414]. По свидетельству С.А. Зинченко и В.В. Галова, широко известным примером в указанной области является британская Ост-Индская компания, созданная указом Елизаветы I от 31 декабря 1600 г. Компания начинала свою деятельность под наименованием «Компания купцов Лондона, торгующих в Ост-Индиях» и представляла собой акционерное общество, осуществляющее, преимущественно, торговую деятельность. При создании Компания фактически получила монополию на торговлю в Индии и право на управление некоторыми государственными делами Индии, в т. ч. право чеканить монету, управлять войсками и т. д. [415].
Подводя научную основу под теорию передачи государственных полномочий, сторонники данной точки зрения утверждают, что СРО представляет собой «сплав» интересов членов СРО, государства и самих потребителей. Поэтому многие функции (права и обязанности) могут быть отражением не только взаимосвязи с членами, но и с другими субъектами (государством, потребителями). Отсюда многие авторы обосновывают административный статус СРО, отмечая, что функции, обязанности и права СРО непосредственно затрагивают сферу публичного управления[416]. Данной точки зрения придерживается, например, З.М. Баймурзова[417].
И.В. Ершова, как нам представляется, занимает более сдержанную позицию, утверждая, что «государственное регулирование и саморегулирование – два звена единой цепи воздействия на хозяйствующих субъектов. Не противопоставление, а баланс указанных способов регулирования бизнеса, их сочетание и корректное применение на практике – вот цель введения в законодательство анализируемого правового института»[418]. На возможность взаимодействия государственного регулирования и саморегулирования, исходя из содержания предпринимательской или профессиональной деятельности, указывает М.А. Егорова[419].
Следствием развития теории передачи государственных полномочий стало подразделение А.В. Басовой функции СРО на частноправовые и публично-правовые[420]. Такой подход к выявлению особенностей СРО связан с тем, что такие корпорации рассматриваются как публичные организации, которые освобождают государство от выполнения ряда функций.
Рассмотрим обоснованность приведенных выше утверждений. Для этого необходимо проанализировать мотивы, на основании которых сделаны выводы о государственно-правовой природе саморегулирования. Но прежде приведем несколько общих рассуждений о так называемой «приватизации» функций управления. Всегда ли случаи, когда государство отказывается от части своих функций, наделяя ими равноправных субъектов гражданского и предпринимательского права, являются делегированием государственных полномочий? Как известно, при смене экономической парадигмы с командно-административной на рыночную множество государственных функций перешло субъектам частного права. Например, если раньше планированием подачи вагонов под погрузку занималось исключительно государство, то теперь сами субъекты перевозочных отношений осуществляют такое планирование на основании гражданско-правового договора. Государство добровольно передало свои функции субъектам гражданского права, но не временно, как при делегировании, а на постоянной основе.
При делегировании полномочий в конечном счете государственная функция не превращается в частно-правовую, поскольку итоговую ответственность за ее выполнение несет государство, поскольку оно осуществило выбор субъекта, наделяемого полномочиями. Полного «разгосударствления» функций здесь не происходит. До момента реализации переданных полномочий между государством и уполномоченным лицом существует правовая связь, а вернее сказать, связанность. Государство связано возможностью уполномоченного лица реализовать возникшее у него секундарное право. Иное дело, когда происходит реальная «приватизация» государственных функций, в результате чего они перестают быть государственными и становятся частными. Поэтому следует отметить правоту М.А. Егоровой, задающей резонный вопрос: зачем делегировать то, чем субъект и так неотъемлемо обладает в силу имеющейся у него общей правоспособности? Если вести речь о возможности передачи государством ряда своих полномочий в сферу частноправового регулирования и о наделении свободных субъектов властными правомочиями, то, по справедливому замечанию автора, такие субъекты должны осуществлять свою деятельность от имени государства или его органов, что совершенно не предусматривается законом «О саморегулируемых организациях», который, напротив, базируется на частноправовой инициативе такой организации[421].
Учитывая данное обстоятельство, теперь обратимся к мотивам, которые можно встретить на страницах юридической печати в поддержку теории передачи государственных полномочий.
Мотив № 1. После передачи части своих полномочий федеральные органы исполнительной власти продолжают осуществлять контроль и надзор полноты и качества выполнения саморегулируемыми организациями переданных им полномочий[422]. Данный довод, на наш взгляд, не является убедительным. Разве мало субъектов гражданского права, деятельность которых контролирует государство? Так, согласно п.1 ст.1242 ГК, для осуществления коллективного управления авторскими и смежными правами авторы могут создавать основанные на членстве некоммерческие организации, на которые в соответствии с полномочиями, предоставленными им правообладателями, возлагается управление соответствующими правами на коллективной основе (организации по управлению правами на коллективной основе). Деятельность подобных организаций подлежит государственному контролю. При этом основанием полномочий организации по управлению правами на коллективной основе является договор о передаче полномочий по управлению правами, заключаемый такой организацией с правообладателем в письменной форме. Таким образом, государство посредством норм гражданского кодекса РФ предоставило возможность субъектам авторского права определять правила поведения условиями договора[423].
Мотив № 2. Саморегулируемые организации в конечном счете наделяются полномочиями, которыми субъекты гражданских правоотношений в принципе обладать не могут[424]. При этом ссылаются на Постановление Конституционного Суда, который указал, что возложение на саморегулируемые организации такой функции, как контролирование профессиональной деятельности своих членов в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации и установленных СРО правил профессиональной деятельности члена, является результатом определенной модификации контрольной деятельности государства. Государство вправе устанавливать для всех граждан, желающих осуществлять публичную деятельность, обязательные условия назначения[425].
Во-первых, стоит отметить, что авторы слишком категоричны в своих утверждениях относительно принципиальной невозможности обладания субъектами частного права функцией контроля профессиональной деятельности своих членов. Например, в соответствии со ст.56. Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» счетная комиссия проверяет полномочия и регистрирует лиц, участвующих в общем собрании акционеров. Выделяют два основных вида корпоративного контроля: 1) внутренний корпоративный контроль, на основании которого реализуется управление внутри юридического лица, основанный на распределении властных компетенций между различными органами управления юридического лица, установленных уставными документами корпорации; 2) внешний корпоративный контроль, содержание которого составляет система властного подчинения членов корпорации управленческим воздействиям со стороны учрежденного ими юридического лица[426].
Во-вторых, более обоснованной является позиция судьи Конституционного Суда А.Л. Кононова, выразившего особое мнение по поводу упомянутого Постановления Конституционного Суда. По его мнению, представляется тревожной и опасной тенденция чрезмерно широкого употребления термина «публичный» как оправдания вмешательства государства в свободу экономических и иных отношений, являющихся сферой личных интересов граждан и юридических лиц. Конституционный Суд полагает, что государство просто перелагает на саморегулируемые организации часть своих публично-правовых функций. При такой трактовке происходит лишь передача государственных полномочий от одной публичной структуры к другой, которая в силу этого сама превращается в публичную. Никакого сокращения публично-правовых функций и государственного регулирования при этом не происходит. Это называется опубличиванием частных интересов и огосударствлением общественных организаций, что уже было при советском строе. Свобода деятельности добровольных общественных объединений, гарантированная ст.30 Конституции Российской Федерации, не предполагает возможности интегрирования их в государственно-властные структуры. Очевидно, невозможно и делегирование им полномочий (компетенции) органов государственной власти, равно как и функция правового нормотворчества[427].
