Коллектив авторов - Государственно-частное партнерство: теория и практика
Глава 10 ГЧП в социальной сфере
В дополнение к традиционным сферам партнерства в отраслях производственной инфраструктуры правительства Великобритании, США, Франции, Германии, Испании, Италии, Канады, Австралии, стран Центральной и Восточной Европы стали активно заключать договоры с частным сектором о предоставлении услуг в социальной области: здравоохранения, образования, повышения квалификации рабочей силы, поддержки социально уязвимых групп населения, преодоления чрезмерной социальной дифференциации в обществе.
Образовательные учреждения, медицинские центры и больницы, уличное освещение, утилизация мусора, социальное жилье – главные объекты программ ГЧП, основанных преимущественно на концессионных моделях и контрактах на управление.
В России отрасли социальной сферы, в первую очередь здравоохранение и образование, постоянно находятся в центре внимания государства. Стимулирование государством развития механизмов ГЧП в целях преодоления негативных тенденций в этой сфере (низкое качество, снижение доступности социальных услуг) заложено в программных документах социально-экономического развития страны [117] . Потенциальный интерес к участию в «социальных» проектах как сфере производства и сбыта услуг, имеющих устойчивый массовый спрос, существует и у бизнеса. Тем не менее российский опыт ГЧП в социальной сфере крайне ограничен.
Сложившаяся практика партнерства публичной власти и частных компаний ограничивается инвестиционными договорами, в соответствии с которыми частный застройщик в качестве дополнительной платы за право осуществить строительство собственных объектов коммерческой недвижимости берет на себя обязательства построить, реконструировать или модернизировать отдельные социально значимые объекты, право собственности на которые принадлежит или будет принадлежать государству или муниципалитету. Эта практика оправдала себя в Москве и других крупных городах страны, где частный инвестор имеет возможность компенсировать свои инвестиционные затраты за счет реализации и/или эксплуатации коммерческой недвижимости. В условиях снижения деловой активности эта схема имеет все более ограниченные возможности.
Перспективная концессионная схема в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Концессионный закон) предусматривает в качестве объектов партнерства объекты здравоохранения, в том числе предназначенные для санаторно-курортного лечения; объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения [118] .
Спецификой полноценной концессионной модели, в частности в сфере здравоохранения и образования, является возможность осуществления концессионером нескольких видов деятельности: строительство, реконструкция, модернизация объекта; эксплуатация объекта/сети объектов; производство и предоставление услуг населению в течение всего жизненного цикла объекта соглашения. Такая организация проекта предъявляет к частной компании – концессионеру требования, которые для российских девелоперских компаний являются принципиально новыми. Кроме того, возникают организационные вопросы, связанные с получением частными компаниями лицензий и разрешений на различные виды профессиональной деятельности. Способом разрешения подобных трудностей может стать использование концессионером договоров о совместной деятельности (простого товарищества), что допускается Концессионным законом (п. 2 ч. 1 ст. 5). Следует подчеркнуть, что в зарубежной практике (например, в Великобритании) по концессионным соглашениям в социальной сфере (в частности, в здравоохранении) функции предоставления профильных услуг остаются за публичным сектором. Частный партнер лишь создает условия для этой работы и обеспечивает жизнедеятельность соответствующих предприятий и учреждений.
По оценкам юристов (К. Данько и И. Громыко), «еще одной особенностью концессионных соглашений в социальной сфере является то, что в ходе их реализации должен быть предоставлен законодательно гарантированный минимум социальных услуг населению: обязательное медицинское страхование в здравоохранении и обеспечение доступности бесплатного общего среднего образования. Решением этой задачи может стать как предусмотренная Концессионным законом возможность принятия на себя концедентом “части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения” (часть 13 статьи 3), так и получение концессионером в той или иной форме субсидий от соответствующего уровня главного распорядителя бюджетных средств на обеспечение оказания социальных услуг и/или на реконструкцию/строительство соответствующего объекта. Выбор той или иной формы или их совмещение зависят от условий каждого конкретного проекта» [119] .
Авторы обращают внимание на вопросы введения концессионной платы, «вернее – использования предоставленной законом возможности не устанавливать ее в концессионном соглашении. Часть 1.1 ст. 7 Концессионного закона предусматривает, что «в случае реализации концессионером производимых товаров, выполнения работ, оказания услуг по регулируемым ценам (тарифам) или с учетом установленных надбавок к ценам (тарифам), а также в случаях, если условиями концессионного соглашения предусмотрено принятие концедентом на себя части расходов на создание и (или) реконструкцию, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения, концессионная плата концессионным соглашением может не предусматриваться». Учитывая экономические особенности деятельности образовательных и медицинских учреждений, в частности отсутствие у них «сверхдоходов» и «природной ренты», концессионные соглашения в отраслях социальной инфраструктуры не должны предусматривать выплату концессионного вознаграждения. В противном случае вероятность привлечения частных инвесторов в эту сферу, по мнению К. Данько и И. Громыко, «будет стремиться к нулю» [120] .
В Российской Федерации начат ряд проектов по строительству специализированных медицинских учреждений по концессионным схемам ГЧП, например перинатального центра в Казани и онкологической клиники в Нижнем Новгороде.
...Строительство перинатального центра в Татарстане (г. Казань)
В качестве партнеров выступают ООО «Ава-Петер», Минздрав Республики Татарстан и администрация Казани. По условиям договора администрация Казани предоставляет под строительство центра здание площадью 3,3 тыс. кв. м с прилегающим земельным участком 1,7 тыс. кв. м в центре города под строительство центра, а частный инвестор проводит его реконструкцию, обучение специалистов и внедрение новых медицинских технологий. Финансирование проекта осуществляется за счет средств «Ава-Петер» и Международной финансовой корпорации (IFC). Общая сумма планируемых инвестиций составит 13,4 млн долл. Сдача объекта запланирована на конец 2009 г., а в 2010 г. клиника начнет нанимать пациентов [121] . Этот проект позволит организовать около 450 рабочих мест [122] . В состав клиники в Казани войдут центр планирования семьи и репродукции с отделением ЭКО (рассчитан на 1000 пациентов в год), отделение диагностики (УЗИ, рентген, эндоскопия, лаборатория), поликлиническое отделение (рассчитано на 60 тыс. пациентов в год), отделение педиатрии (рассчитано на 20 тыс. пациентов в год), родильное отделение (рассчитано на 1300 родов в год), хирургический стационар, специализирующийся на гинекологических операциях (рассчитан на 550 пациентов в год).
По мнению экспертов, этот проект может быть успешным в первую очередь за счет высокой активности инвесторов и правительства Татарстана [123] .
Крупный комплексный проект в сфере здравоохранения – Центр высоких медицинских технологий «Нижегородский онкологический научный центр» – инициирован учеными и предпринимателями и поддержан администрацией Нижнего Новгорода.
...Инновационно-инвестиционный проект создания Центра высоких медицинских технологий «Нижегородский онкологический научный центр» (ЦВМТ НОНЦ)
Реализуется по инициативе научной, медицинской и деловой общественности при поддержке администрации Нижегородской области в формате частно-государственного партнерства. Это комплексное высокотехнологичное решение острой социальной проблемы лечения онкологических заболеваний, предполагающее раннюю диагностику и щадящие эффективные методы лечения.
Принципиальная особенность проекта заключается в связке пяти ключевых элементов: клинического комплекса; центра ан дронной терапии; биомедицинского технопарка; научно-учебного комплекса и комплекса деловой инфраструктуры, включая конференц– и бизнес-центры, отраслевой медицинский логистический центр, гостиницы и др.
