Коллектив авторов - Формы и методы государственного управления в современных условиях развития
Одно из них – долженствование, при котором субъект руководствуется позитивными обязываниями безличностного характера, исходящими от государства и его органов, как правило, в общенормативной форме. В теоретико-правовой литературе за этим способом реализации власти прочно укрепился термин исполнение права. Нет необходимости доказывать, что соблюдение правил дорожного движения не требует использования подчинения (за рядом специальных ситуаций), а осуществляется в режиме признанной всеми целесообразности или долженствования.
Не нуждается в использовании подчинения и такой способ отправления исполнительной власти как административное декларирование, а именно обнародование тех или иных обязанностей или запретов, преследующие удовлетворение публичных интересов. Например, борьба с эпидемиями, стихийными бедствиями не может не опираться на соответствующие ограничительные меры.
В юридической литературе нет единого мнения о природе весьма известного способа обеспечения правопорядка – административного принуждения. Как известно, круг этих мер широк, они применяются как в целях предотвращения совершения правонарушений так и защиты от самых различных угроз интересам общества и физических лиц. Важно подчеркнуть, что меры административного принуждения есть способы создания возможности для юридического или физического процедурного или процессуального воздействия на управляемых субъектов урегулированного нормами права при отсутствии вины, противоправного поведения и других признаков правонарушения.
В последние годы широкое применение получил алгоритм деятельности исполнительных органов в обобщенном виде, именуемый администрированием (налоговое, технологическое, миграционное и др.) При ближайшем рассмотрении улавливается генетическая связь администрирования с административным с административным принуждением с той лишь разницей, что администрирование преследует цель понуждения лица к совершению положительных действий, служащих благу общества.
Конечно же названными режимами варианты правового взаимодействия органа исполнительной власти и управляемых юридических, физических лиц, других субъектов. Административное право предстает в этом свете как широкий комплекс, охватывающий юридический инструментарий взаимодействия субъектов, существующих не только в режиме «власть-подчинение», но и в других, более сложных и более созидательных режимах.
Заслуживающей внимания является и тенденция, связанная с упорядочением прав и порядка их реализации в области наложения административных наказаний. С принятием КОАП РФ, Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ, обновлением таможенного, природоохранного, трудового законодательства возникла реальная возможность облечь управленческие правонарушения и их квалификацию в соответствующие формализованные юридические составы. Но еще важнее отметить, что органы исполнительной власти, наряду с гражданами и организациями, признаются потенциальными правонарушителями, способными нести административную и иную ответственность. Здесь достаточно упомянуть меры т. н. «бюджетной ответственности», предусмотренные КОАП РФ и БК РФ, адресованные органам власти, нарушающим порядок исполнения федерального и региональных бюджетов.
Экономическая и социальная политика в стране характеризуется в постреформенное время чередованием периодов относительного благополучия и периодов кризисов, вызванных внутренними и международными причинами. Нормативное регулирование нередко заменяется или дополняется «ручным управлением», повышающим роль прямого администрирования. Тем не менее непреложной является закономерность снижения степени административной зависимости предприятий, организаций, граждан и их различного рода объединений от органов исполнительной власти, переход управления на регулирование экономических и социальных отношений непосредственно законом. Более того, затронутые выше феномены, такие как расширение сферы судебной защиты прав юридических и физических лиц от действий органов исполнительной власти, возникновение деликтоспособности последних, расширение практики материально-правового и процессуального нормативного регулирования административной деятельности, свидетельствуют о начале «тектонического сдвига» во взаимоотношениях органов исполнительной власти с окружающим их миром. Согласно прогнозу В. Е. Чиркина, конституционное развитие в будущем должно предполагать соревновательность и одновременно сотрудничество по вопросам использования государственной власти в интересах развития общества[79] (выделено мною – С. З.). Следует предположить, что в новых социально-политических условиях полномочия, предоставленные органам исполнительной власти, преобразуются в их обязанности, а прежние обязанности юридических и физических лиц имеют тенденцию к превращению в их права и защищаемые законом интересы. Так, господствовавшее в недалеком прошлом понимание налоговых органов как носителей сугубо властных прерогатив в отношении налогоплательщиков, очень медленно, но неуклонно переходит в плоскость взаимодействия, оказания специфических услуг юридическим и физическим лицам в целях оказания помощи по самостоятельной уплате или предусмотренных законом налогов и сборов, что, кстати, находится в полном соответствии со ст. 57 Конституции РФ. Логика событий в данном случае и в целом может быть изложена следующим образом: орган исполнительной власти обязан (или должен быть обязан) оказать содействие, помощь юридическому или физическому лицу с целью безвозмездного исполнения последними своих собственных обязанностей, вытекающих из закона во избежание ответственности перед законом, а гражданин, предприятие, организация имеют право на получение этой помощи.
Речь идет о своеобразной «переполюсовке» административно-правовых отношений – управомоченный субъект приобретает обязанности, а субъект априори обязанный становится носителем тех или иных прав.
Как первая ласточка не делает весну, так и отдельные примеры не изменяют общую атмосферу государственного управления. Однако общество, находящееся в состоянии управленческого кризиса, вызываемого коррумпированностью госаппарата, засильем бюрократии, неэффективности и контрпродуктивности управленческих процедур, обладает крайне суженными возможностями для маневра в анализируемой области, т. к. опробированные методы во многом себя исчерпали.
В доказательство сказанного обратимся к контролю, рассматриваемому многими экспертами как панацее от всех бед и недостатков управления и, в свою очередь, являющемуся инструментом управления. Притом, что данный институт известен с зарождения государственности в России, он постоянно реформируется, его эффективность предельно низка, хотя страна из года в год финансирует на высоком уровне целое сообщество контрольно-надзорных структур. В частности, в чем причины того, что о многомиллиардных хищениях, иных злоупотреблениях, о неэффективном расходовании государственных средств, о масштабных банковских аферах (от примеров приходится воздержаться – они у всех на слуху) общество узнает исключительно post factum и только тогда, когда похищенные средства осели в иностранных банках на счетах подставных фирм? Рискнем предположить, что не последнюю роль играет то, что органы финансового контроля наделены правом осуществления контроля, но не обязанностью осуществления контроля. За частоколом проверок,(нередко пустопорожних и бессмысленных) контрольно-надзорные органы зачастую «не видят леса» – серьезных злоупотреблений, а иногда и покрывают преступников. Дело в том, что практика привлечения к ответственности должностных лиц органов контроля за упущения, приведшие к тяжелым экономическим последствиям, фактически отсутствует. Между тем, контроль является важной правовой составляющей любой хозяйственной деятельности и, по генеральной концепции, придает ей признак легальности. Отсюда ни одна финансовая операция, не подвергнутая контролю, не может осуществляться, а в противном случае органы и должностные лица контроля, это допустившие, подлежат привлечению к субсидиарной и солидарной ответственности, наряду с непосредственными правонарушителями. Правомерность такой постановки вопроса может подтвердить экскурс в относительно недавнюю историю, во времена существования Стройбанка СССР, полевые учреждения которого предотвращали множество злоупотреблений в инвестиционной сфере, что очевидно, и послужило причиной его ликвидации в середине 80-х годов прошлого века.
Переход на восприятие функций и полномочий органов исполнительной власти в качестве их обязанностей не требует коренной реконструкции наших представлений о механизме государственного управления. В конечном счете, раздел практически всех статутных актов (положений, уставов) органов исполнительной власти, традиционно содержит исчерпывающее перечисление функций органа, которые при ближайшем рассмотрении являются его (органа) обязанностями, тогда как раздел о правах есть перечисление процессуально-процедурных полномочий, которые предоставлены органу для выполнения им своих обязанностей. Далеко не случайно, в языке законодательства о системе органов управления выработана особая филологическая конструкция долженствования, сочетающая в себе как права, так и обязанность, а в какой-то мере и ответственность органа исполнительной власти.
