Коллектив авторов - Формы и методы государственного управления в современных условиях развития
Логическим следствием этого процесса, который еще не закончился, является отказ теории и практики от отождествления органа исполнительной власти с государством. Последнее возможностями своей законодательной власти определяет права и обязанности органа исполнительной власти, а силами прокуратуры и суда осуществляет общий и судебный контроль за его деятельностью, включая возможное привлечение к юридической ответственности. Из простой, даже наивной констатации того, что орган исполнительной власти не есть государство, вытекают достаточно серьезные вопросы и важнейший из них – о правовой природе компетенции органа исполнительной власти.
Исторически, принимая во внимание размеры страны, ее национальный состав, угрозы, проистекавшие на протяжении столетий для целостности России и ее существования как единого государства, в общественном сознании, сложился «вотчинный» или удельный способ управления, основанный на автономном осуществлении государственной власти назначаемыми из центра наместниками – генерал-губернаторами, губернаторами, уездными начальниками. С возникновением отраслевого управления «вотчинный» метод наделения компетенцией распространился и на министров, народных комиссаров, руководителей главков, объединений, госпредприятий. В нашем понимании «вотчинный» метод состоит в наделении руководителя в пределах территории или отрасли практически неограниченными полномочиями с возложением одновременно ответственности за состояние дел в целом, за достижение результата, обозначенного как задание. Ввиду несовместимости для сравнения полномочий с достигнутым результатом первые рассматривались как способы достижения заданного результата. Отсюда почти абсолютная власть руководителей оборонных программ в послевоенные годы, статус первых секретарей областных партийных комитетов КПСС, объем полномочий министров СССР и руководителей объединений и предприятий, командиров воинских частей.
Руководящей идеей долгое время служила гармонизация вертикали власти – обеспечения приоритета вышестоящего звена государственного управления перед нижестоящим звеном. В сущности, еще недавно существо нормативного правового регулирования управленческих отношений сводилось к распределению компетенций между уровнями исполнительной власти. Компетенциональная регламентация состояла либо в централизации – передаче решения тех или иных вопросов на более высокий уровень управления, либо в децентрализации, т. е. движении в обратном направлении. Присутствовало и горизонтальное движение, самым ярким примером которого служит создание региональных Советов народного хозяйства (совнархозов), упраздненных в 1965 году. Однако распределение или перераспределение управленческих функций и полномочий не затрагивало природы самой исполнительной власти, построенной, как до октябрьского (1917 года), так и после него на основе отправления властных полномочий одной стороной и обязанности другой стороны использования соответствующих требований, т. е. принципа «исполнение прежде всего должно соответствовать повелениям».
Нередко поведение управляемого именуется подчинением. Самым авторитетным косвенным определением подчинения служит норма, содержащаяся в ст. 2. Гражданского Кодекса, исключающая применение гражданского законодательства к административным, налоговым, бюджетным и иным отношениям, основанных на административном или ином властном подчинении. Полагаем, что в данном случае произошло неосновательное расширение существа подчинения как способа фиксации алгоритма взаимоотношений двух и более правосубъектов, связанных между собой служебными отношениями особого вида – военной и приравненной к ней государственной службой. Для этих отношений, и только для них, законодательно сформирован особый правовой режим, основанный на безусловном исполнении приказа командира (начальника), предельном ограничении самодействия подчиненного субъекта, строгой иерархии управленческой вертикали, особых формах ответственности за нарушение правил службы и другими специфическими чертами. Для правового положения подчиненного характерно пребывание в состоянии дисциплины – системы особых требований к правосубъекту, начинающихся с соблюдения формы одежды и кончающихся готовностью пожертвовать здоровьем и самой жизнью для достижения поставленной командиром или начальником цели…
Отдавая должное правовому режиму подчинения и связанной с ней дисциплины, мы должны воздержаться от необоснованно широкого понимания и распространения на всю область административно-правового регулирования. Будучи потаенной мечтой всех тоталитарных правителей, подчинение охватывает только относительно узкий сектор административного регулирования, вне пределов которого действует другой алгоритм взаимодействия управляющего и управляемого, предполагающий явно видимый предел воли носителя исполнительной власти, равно как и гарантии защиты прав и интересов управляемого от незаконного или необоснованного управленческого воздействия. Круг этих гарантий весьма широк и разнообразен. Достаточно упомянуть лишь некоторые, такие как судебные обжалования актов органов управления, освобождение от ответственности за неисполнение незаконных указаний и требований, имущественная ответственность органа управления за ущерб, причиненный незаконными действиями гражданам и организациям.
1. Представляется, что социально-экономическая формация, заложенная в своей основе в 1917 году и предполагавшая построение общества по новым принципам, включая, конечно же и новые механизмы управления, в последующем своем развитии восприняла исторический опыт государственного управления в царской России как некий постулат, нуждающийся в совершенствовании, улучшении использования в интересах трудящихся, но не подлежащий изменению в своей первооснове. Новая социалистическая власть, приложившая фантастические усилия к недопущению реставрации самодержавного режима, в сущности сама шаг за шагом шла по пути реставрации. При этом многие нововведения превзошли способы управления, использовавшиеся царским режимом. Здесь достаточно упомянуть создание системы наркоматов по всем без исключения отраслям народного хозяйства и административного подчинения этим наркоматам всех государственных предприятий,[77] что придало народному хозяйству страны статус административно-командной экономики.
2. Употребляя термин «реставрация» мы должны превзойти идеологические маневры новой социалистической власти и обратить внимание на ее (власти) стремление к авторитарному управлению, в основе которого лежит единовластие назначенного администратора, предоставление ему весьма широких полномочий монопольного типа и подчинение этому администратору всех управляемых. Последние, как правило, лишаются возможности какого бы то ни было выбора в режиме своей самодеятельности, кроме как находиться в подчинении. От тиранического управления этот режим отличается только наличием у подчиненных неких гражданских прав и свобод.
Если в период между завоеванием власти и ее государственно-правовым управлением использование авторитарных методов управления, репрессий, конфискаций и всего того, что мы ассоциируем с революцией вполне оправдано, то в неизменности этой политики в дальнейшем сквозит приверженность к авторитаризму в принципе, а не только, как писал К. Маркс, видя в насилии «повивальную бабку истории».
Неизбежно встает вопрос – является принуждение юридического или физического лица к подчинению, а через него к действиям, требуемым в целях публичного управления или принуждение к подчинению – распространенный, но не единственный способ управления?
3. Общепринятой позицией служит авторитарность и принудительность государственного управления, нормируемая в зависимости от политического момента, состояния общества и степени его единства. Либеральные идеи могут существенно повлиять на стиль управления, его правовые формы, но даже при этом власть «должна сохранять порох авторитаризма сухим» и быть готовой к повороту событий.
Сказанное прямо и непосредственно проектируется на понимание сущности административно-правовых отношений, как пишет Ю. Н. Старилов, построенных «…на началах власть-подчинение», в которых отсутствует юридическое равенство сторон.[78] Вся доктрина административного права и государственного (публичного) управления исходит из незыблемости подчинения как исходного условия, без которого не может осуществляться управление.
Вместе с тем, эта презумпция не защищена от критики. С принятием Конституции России 1993 г. и последующего правового развития возникли способы осуществления управленческого воздействия не только «сверху-вниз», не только как властного веления, но и путем координации управляющих субъектов или реординации управляющего и управляемого. в этих случаях конструкция «власть-подчинение» теряет свою универсальность, а управленческие отношения стремятся во многих случаях к горизонтилизации или даже к «смене полярности». Но дело не только в этом. Схемы, построенные на базе «власть-подчинение», абсолютизируя, придавая ему всякий сакральный смысл, одновременно обедняют роль управляемого, низводя роль последнего к подчинению, т. е. покорности, послушанию. Не оспаривая сущность власти как явления, наполняющего содержанием и смыслом статус и компетенцию органа исполнительной власти, следует предположить, что подчинение не единственное правовое состояние управляемого субъекта. Исходящая от органа управления управленческая энергия обладает возможностью материализоваться и в другие состояния управляемого субъекта.
