Коллектив авторов - Управление политико-правовыми и социально-экономическими процессами в регионах. Часть 1
Обзор книги Коллектив авторов - Управление политико-правовыми и социально-экономическими процессами в регионах. Часть 1
Управление политико-правовыми и социально-экономическими процессами в регионах. Часть 1
СЕКЦИЯ 1. Политико-правовые проблемы взаимодействия власти, общества и бизнеса: опыт России и зарубежных стран
ОБРАЗОВАНИЕ КАК СФЕРА КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В России после распада СССР и с учреждением института местного самоуправления свершилось закономерное перераспределение полномочий между федеральными и региональными властями, а также органами местного самоуправления.
В итоге в п. «е» ст. 71 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.1 прописаны установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. Т.е. в исключительном ведении Российской Федерации находятся установление основ государственной политики и федеральные программы в области образования.
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, согласно п. «е» ст. 72 Конституции РФ, находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта. Т.е. в отличие от декларативного характера п. «е» ст. 71 норма п. «е» ст. 72 Конституции РФ закрепляет паритет федеральной и региональной власти в области управления образованием и установления образовательных стандартов.
Что касается исключительного ведения субъектов Российской Федерации в области образования, то в Конституции 1993 г. об этом речь не идет. Основываясь на остаточном принципе формирования компетенции субъектов РФ и на либеральной формуле «разрешено все, что не запрещено», мы можем сделать вывод, что к компетенции субъектов РФ в области образования может относиться следующее:
– принятие соответствующих законов об образовании;
– установление дополнительных гарантий для работников образования;
– управление образованием на территории субъекта;
– введение дополнительных предметов в дополнение к федеральному образовательному стандарту;
– финансирование образования.
Также в ведении субъекта Федерации могу т находиться и иные вопросы образования.
В отношении компетенции органов местного самоуправления в области образования необходимо сказать следующее.
Как известно, компетенция органов местного самоуправления на сегодняшний день строится по западноевропейскому образцу и состоит из следующих элементов: исключительных (собственных), делегированных (переданных) и факультативных (дополнительных) полномочий, а также предметов ведения. Однако сразу оговоримся, что, по мнению абсолютного большинства российских правоведов, невозможно на уровне местного самоуправления разделить полномочия и предметы ведения органов местного самоуправления2. Поэтому мы будем вести речь о компетенции местного самоуправления в области образования, подразумевая одновременно и полномочия и предметы ведения.
В свою очередь, компетенция местного самоуправления в области образования регулируется сразу несколькими законодательными актами федерального уровня, а также нормативными правовыми актами уровня субъектов Федерации и местными правовыми актами.
Таким образом, в нашем государстве сфера образования находится в ведении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Соотвегственно, управление образованием, финансирование и нормативно-правовое регулирование образования определенным образом распределены между указанными уровнями пу бличной власти.
Так, к федеральным законодательным актам необходимо в первую очередь относить Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ3, Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-14.
На уровне субъектов РФ. в частности в Ставропольском крае, компетенция местного самоуправления в области образования, регулируется следующими законодательными актами: Уставом Ставропольского края от 12 октября 1994 № 6кз5 Законом Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» от 2 марта 2005 г. № 12-кз6, Законом Ставропольского края «Об образовании» от 11 августа 1998 № 21-кз7.
Как мы отмечали выше, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указана компетенция местного самоуправления, однако нет четко описанных функций местного самоуправления. Не считая это недостатком законодательной техники, отметим, что функции органов местного самоуправления в области образования могут быть синтезированы методом научного толкования из норм указанного законодательного акта.
Итак, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах…» от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ к исключительной компетенции органов местного самоуправления в России в области образования относятся следу ющие функции:
1) планирование, организация, регу лирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений с целью осуществления государственной политики в области образования;
2) формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;
3) предоставление гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;
4) регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;
5) учреждение, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;
6) создание и ликвидация местных (муниципальных) органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и у вольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием;
7) назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;
8) строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
9) контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;
10) использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования;
11) установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования.
Перечисленные выше функции местного самоуправления в области образования присущи не всем муниципальным образованиям.
Соответственно, муниципальные образования, относимые законом к разным видам, наделены и различным объемом полномочий, в том числе и в сфере образования. И, по нашему мнению, это оправдано. Кроме того, об успешности подобного подхода в организации местного самоуправления свидетельствует и зарубежный опыт8.
В соответствии со ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ поселения (городские и сельские) не наделены никакими полномочиями в области образования.
В соответствии с ч. 11 ст. 15 Федерального закона № 131ФЗ к компетенции муниципального района в области образования относятся:
– организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;
– организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время.
Из смысла указанной нормы следует, что все полномочия органов местного самоуправления в образовательной сфере, определенные действующим законодательством РФ, должны осуществлять органы местного самоуправления муниципального района. «Обращает на себя внимание то, что новый Закон исключает из круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными районами, организацию профессионального образования»9.
В соответствии с ч. 13 ст. 16 Федерального закона № 131ФЗ к компетенции городского округа в области образования относятся:
