Симон Кордонский - Россия. Поместная федерация
Почти каждый современный российский распорядитель федеральных ресурсов (иногда это государственная корпорация, иногда – статистическая, виртуальная реальность, называемая по инерции отраслью народного хозяйства) имеет, как уже говорилось, свое, отличное от других распорядителей, деление территории страны на части – округа, в которых дислоцированы его подразделения или учреждения. Округа имеют свое внутреннее, иерархированное устройство. Например, железные дороги, как одно из делений транспортной инфраструктуры страны, делятся на пути, станции, дистанции и участки, вокруг которых сосредоточены предприятия и организации, обеспечивающие использование транспортного ресурса (см. приложение 18). Таможенная служба делится на таможенные округа, главные, центральные и региональные таможни, таможни, таможенные пункты, вокруг которых обустроено пространство таможенного обеспечения и обслуживания (см. приложение 7). Авиационное пространство делится на округа управления воздушным движением, а Транснефть управляет своим хозяйством через округа с соответствующими территориальными органами (см. приложение 30) и так далее.
В ресурсном государстве существуют особые ресурсы, такие как трудовые и мобилизационные, управление которыми осуществляется через специфические округа, определяемые режимами регистрации, постановки на разного рода учеты и мобилизационными государственными институтами. Разбиение мест сосредоточения этих ресурсов на округа соответствует в большинстве случаев административно-территориальному и муниципальному делениям.
В моей работе «Ресурсное государство» был описан цикл социальных отношений ресурсного государства «сдача ресурсов – раздача ресурсов – жалоба (донос) на нарушения при сдаче и раздаче», впервые выделенный О. Бессоновой. Сдача (сбор ресурсов) предполагает, что природа и население так устроенного государства обязаны обеспечивать поступление ресурсов в центральный (в наше время федеральный) бюджет, а государство обязано так распределять ресурсы, чтобы удовлетворить доминирующим в конкретное время принципам социальной справедливости. Социальные группы – сословия, к которым так или иначе причислены все граждане страны, специализированы либо на сдаче ресурсов (на производстве), либо на их раздаче (на управлении), либо на контроле за социальной справедливостью при сдаче и раздаче (силовые структуры).
Контроль за сбором ресурсов и их распределением осуществляется институтом жалоб (доносов) граждан на нарушения социальной справедливости, а организационно контроль оформляется в разного рода силовые (в широком смысле этого понятия) структуры. Силовые структуры имеют собственные системы районирования, то есть окружного деления. При этом деление территории страны в системе внутренних дел, например, существенно отличается от деления страны в системе военной организации государства.
Так, в МВД территория страны делится на:
оперативно-территориальные командования внутренних войск, совпадающих в своих границах с политическим делением страны на федеральные округа. Внутренние войска несут военную службу, и потому являются элементами скорее военной, чем правоохранительной организации государства;
округа (территории), подведомственные соответствующим департаментам МВД – например, по охране особо важных объектов или округа транспортной милиции (в какой-то степени приближенные к транспортным округам);
региональные управления МВД, совпадающие с административно-территориальным делением;
районные и межрайонные управления;
участки, совпадающие на муниципальном уровне с границами муниципалитетов или внутригородских территорий.
А в системе военной организации государства доминирует другая территориально-отраслевая структура, в которой роли отраслей выполняют рода войск, а роли регионов – военные округа.
В рамках округа любого рода его начальник обладает полнотой ресурсной власти, и территория округа является его функциональным поместьем. Даже егерь или лесничий, не обладающий «в реальности» значимой властью, в своем «на самом деле» становится полновластным помещиком, от которого зависит получение порубочного билета или возможность поохотиться в официально запретное время в запретном месте на «редких и исчезающих животных», то есть «нужным человеком».
Сословная структура и бюджетные корпорации
Социальная структура ресурсного государства описана в моей работе «Сословная структура современной России». Сословиями считаются социальные группы, различающиеся объемом прав и обязанностей, определенных государством по закону или по традиции. Сословное деление, как правило, существует наряду с классовым, при котором люди, будучи активными на рынке, разделяются на группы – классы по уровню потребления. Разделение на высший, средний и низший классы, введенное американскими социологами аналитически в 30-х годах ХХ века, сегодня стало естественным и само собой разумеющимся основанием для взаимной идентификации и самоидентификации граждан в условиях рыночной экономики. Однако в России, ввиду ресурсной (не рыночной) организации ее хозяйственной жизни, классовая стратификация возникает только в относительно краткие периоды перестроек и революций при крушении институтов сбора и распределения ресурсов, в то время как во времена относительной политической стабильности доминируют сословные принципы стратификации.
«В реальности» разделению территории страны на части сопутствует разделение населения на сословия, необходимое для обеспечения принципов социальной справедливости при сборе и распределении ресурсов, их сдаче и раздаче, если пользоваться терминологией О. Бессоновой. Сословия, как уже говорилось, специализированы на сборе – сдаче ресурсов (например, работающие по найму), распределении – раздаче ресурсов (например, государственные гражданские служащие или бюджетники, занятые выполнением государственных социальных обязательств, то есть распределением ресурсов образования, здоровья, культуры) или на контроле за сдачей и раздачей ресурсов (например, отдельные подсословия государственных гражданских служащих и правоохранителей).
В целом в каждом сословии есть подсословия, узкоспециализированные на каком-либо конкретном виде деятельности, обеспечиваемом ресурсами из федерального бюджета. Так, государственные гражданские служащие, как подсословие государственных служащих, служа государству, специализированы на управленческом (административном) ресурсе, а судьи, служа «в реальности» закону, а «на самом деле» государству, – на ресурсе правоприменения.
Можно сказать, что служивые сословия специализированы на особом – контрольном или административном – ресурсе, распоряжение которым и является властью в такого рода государственном устройстве. Распределение членов служивых сословий по элементам административно-территориального деления равносильно распределению власти. О поселениях, где нет даже участкового милиционера, говорят, что там нет власти.
Титульные сословия существуют согласно специальным законам. Так, в законе о системе государственной службы выделены три вида деятельности (государственная гражданская служба, военная служба, охрана правопорядка) и соответственно три сословия: государственные гражданские служащие, военнослужащие, правоохранители. Место каждого титульного (служивого) сословия в государственном устройстве определяется как общими законами, такими как Закон о системе государственной службы, так и частными законами. К ним относятся законы о статусе военнослужащих в целом, и военнослужащих ФСБ, СВР, ФСО в частности, законы о статусе депутатов, судей, прокуроров, казаков, работников правоохранительных министерств и служб: МВД, таможни, судебных приставов, наркоконтроля и др.
При этом каждое ведомство разрабатывает и согласовывает в Правительстве РФ и положение о самом себе, в котором оговариваются его численность, внутреннее устройство, в том числе и система территориального представительства, то есть внутриведомственное административно-территориальное деление – округа. Как правило, вопросы соотношений между базовыми сословными законами, законами о министерствах (ведомствах) и положениями о них не обсуждаются, что приводит к неоднозначности в определении полномочий их сотрудников как в отношениях с региональными чиновниками и муниципальными служащими, так в отношениях со служащими других министерств и ведомств. Эти соотношения устанавливаются динамически, они и являются «всамделишной» политикой в так устроенном государстве.
В положениях обо всех министерствах и ведомствах записано, что другие министерства и ведомства обязаны предоставлять необходимую для соответствующей службы информацию, однако лишь в немногих положениях записано, что они сами обязаны предоставлять информацию по запросам других подразделений государственного устройства. То есть министерство или ведомство может предоставлять информацию по запросу другого ведомства, а может и не предоставлять – согласно положению о самом себе, утвержденном Правительством РФ. Формы взаимодействия между министерствами и ведомствами установлены законами о Правительстве РФ, в то время как отношения между их подразделениями, особенно региональными, нормативно не определены. И, конечно, не определены отношения между подразделениями министерств и ведомств на муниципальных уровнях административно-территориальной организации.
