Джозеф Стиглиц - Ревущие девяностые. Семена развала
Калифорнийское дерегулирование не оправдало обещания тех, кто его предлагал. Дерегулирование рекламировалось обычными заклинаниями сторонников свободного рынка: понижение степени регулирования расчистит путь рыночным силам; рынки обеспечат повышенную эффективность; конкуренция гарантирует, что блага, порожденные этими рыночными силами, дойдут до потребителей{114}. Однако не прошло и двух лет после дерегулирования, как тарифы стремительно поползли вверх, а предложение сократилось. Тарифы, которые в среднем составляли 30 долларов за мегаватт-час в апреле 1998 г., к апрелю 2000 г. возросли втрое, к июню 2000 г. — в четыре раза, а в начале первого полугодия 2001 г. достигли восьмикратного уровня апреля 1998 г. Впервые возникли перебои с энергоснабжением, характерные для бедных развивающихся стран, а не для мирового центра высоких технологий. Крупнейшие энергетические компании были вынуждены объявить о банкротстве, поскольку имели долгосрочные контракты с потребителями на поставку электроэнергии по фиксированным тарифам, а закупать ее приходилось по гораздо более высоким ценам. За короткое время их убытки составили миллиарды долларов{115}. Эксперимент с дерегулированием оказался катастрофой. Калифорния была пионером в экспериментах с дерегулированием электроэнергии. Америка и Калифорния должны были оплатить стоимость эксперимента.
Губернатор Калифорнии Грей Дэвис (Grey Davis) в конечном счете вмешался ради спасения своего штата. Перебои с энергоснабжением не только вели к запредельным тарифам, но и наносили ущерб высокотехнологическому бизнесу Калифорнии; перерыв в энергоснабжении мог нанести неслыханный ущерб сектору высоких технологий. Калифорния рисковала потерять свою репутацию как одного из крупнейших деловых центров. Выправить положение штату удалось ценой в более 45 млрд долларов{116}. После установления Федеральной комиссией по делам регулирования энергетики (Federal Energy Regulatory Commission) в июне 2001 г. верхнего предела тарифов произошло их снижение с 234 долларов в среднем за первое полугодие до всего лишь 59 долларов за мегаватт-час в период с июля по август того же года.
Спрашивается, почему стали возможны такие провалы и какие уроки следуют из них? Сторонники дерегулирования говорят, что оно было проведено несовершенным образом — но ничто в этом мире не делается совершенным образом. Они хотят навязать нам сопоставление несовершенно регулируемой экономики с идеализированным свободным рынком вместо того, чтобы ее сравнить с еще более несовершенным нерегулируемым рынком. Но даже те, кто заработал на дерегулировании, были готовы признать его несовершенство. Главный исполнительный директор Энрон имел обыкновение утверждать «несовершенный рынок лучше самого совершенного регулирования»{117}.
Ко времени, когда разразился этот кризис, в должности был уже другой президент, еще больший приверженец идеологии свободного рынка и к тому же находящийся под сильным влиянием тех, кто делал деньги на дерегулировании. В частности, в дружественных отношениях с главой Энрон Кеном Лэем был Президент Джордж У. Буш — он получил значительные суммы от Лэя на свою избирательную кампанию и обращался к нему за рекомендациями по энергетической политике. Буш присоединился к риторике Энрон в пользу предоставления свободы «рыночным силам». Если это влекло за собой банкротство фирм, считавшихся эффективными в условиях старого экономического режима, Буш полагал, что пусть свершится то, что должно свершиться. Если это означало тяготы для низкодоходных категорий населения, которые не могли далее оплачивать стремительно рвущиеся вверх счета за коммунальные услуги, то пусть и это свершится. Это была новая форма социального дарвинизма — пусть выживает сильнейший. Самым большим грехом считалось вмешательство в рыночные процессы.
Но для тех, кто разбирался в рыночных процессах, в этом эпизоде заключалась некая загадка. Если дерегулирование и конкуренция должны были снизить тарифы, то почему же они повышались? На северо-западе была засуха, и это привело к недостаточному поступлению гидроэнергии в сеть, но этот дефицит был недостаточно велик, чтобы объяснить стремительный рост тарифов. Были некоторые указания на подоплеку событий. Почему, например, в период, когда возникли дефициты, было остановлено так много генерирующих мощностей, нуждавшихся в ремонте? Не имело ли больше смысла ограничиться только крайне необходимым ремонтом? Почему цены на природный газ на Западном побережье были такими высокими при явной незагруженности газопроводных мощностей? У экономистов возникло естественное подозрение манипуляций, и эти соображения были сразу же высказаны на страницах «Нью-Йорк Таймс» ее обозревателем и экономистом из Принстонского университета Полом Крагменом (Paul Krugman). В ответ толпа свободно-рыночников закричала: «Это бред!»{118}.
В это время не удалось найти никаких явных улик, изобличающих манипуляторов рынком. Свободно рыночники праздновали свой час торжества, Энрон — своего, в то время как тарифы поднимались на невероятно высокие уровни. Только за три месяца — с июля по сентябрь 2000 г. — отделение торговли энергоносителями и сырьевыми товарами, а также отделение услуг, сообщали о росте прибыли на 232 млн долларов против соответствующего периода прошлого года.
В этой ситуации защитники дерегулирования занялись поисками виноватых в других местах и у них нашелся простой ответ: проблема заключается не в дерегулировании, а в том, что регулирование было недостаточно ослаблено. Регулирование в области охраны окружающей среды воспрепятствовало созданию новых электростанций, и, кроме того, Калифорния в ходе дерегулирования электроэнергетики все же сохранила остатки регулирования — в этом был корень всех калифорнийских бедствий. Сохранялось положение о предельном уровне тарифа для потребителей, хотя в то же время оптовые тарифы для энергоснабжающих компаний были отпущены. Предельный уровень тарифов для потребителей оставили для того, чтобы успокоить скептиков относительно дерегулирования: горячие сторонники дерегулирования были так уверены, что оно понизит тарифы, что считали риск, связанный с этим положением, практически нулевым. Если бы они не проявили готовности к этому, они продемонстрировали бы недостаток уверенности и, тем самым, такое убийственное признание своей неправоты, что дерегулирование могло бы вовсе не состояться.
Второе регулирующее положение ограничивало для коммунальных служб возможности заключения долгосрочных контрактов на покупку электроэнергии, чему существовало вполне понятное обоснование. Прежде интегрированные электроэнергетические компании занимались и генерированием, и передачей, и сбытом электроэнергии. После дерегулирования энергетические компании перешли в сферу розничного бизнеса. Теперь они покупали электроэнергию у генерирующих компаний и продавали ее потребителям. При сохранении права на долгосрочные контракты (по фиксированному или, по крайней мере, максимальному тарифу на поставляемую потребителям электроэнергию) им имело бы смысл заключить такие контракты. Но если бы большая часть рынка была охвачена долгосрочными контрактами, то рынок покупки за наличные (т.е. рынок, где сегодня продается электроэнергия с сегодняшней же поставкой) был бы очень узким (поскольку в Калифорнии очень много электроэнергии расходуется на кондиционирование воздуха, в зависимости от погодных условий спрос на электроэнергию сильно колеблется не только в пределах суток, но и изо дня в день). Если бы большая часть электроэнергии покупалась и продавалась по долгосрочным контрактам, то оставался бы относительно маленький резерв для покрытия повышенного спроса.
Опасность ситуации была очевидной: снижая поставки за наличные на сравнительно узком рынке, поставщики могли достаточно сильно воздействовать на тарифы и цены. Рынки небольших объемов при ограниченном предложении особенно уязвимы для манипуляций. Запрет на долгосрочные контракты был попыткой расширить рынок и повысить его конкурентность. Была и другая причина этого, меньше нацеленная на общественное благо: те, кто торговал электроэнергией, хотели, чтобы обороты были как можно больше — на этом они делали деньги. Но опора на операции за наличные таила в себе дополнительный риск. Рынки за наличные могут подвергаться сильным колебаниям. Изменение спроса и предложения на таких рынках вызывают резкие скачки цен, даже если рынок достаточно широк. Малоимущие домашние хозяйства и малый бизнес особенно чувствительны к колебаниям цен. Им необходима ценовая определенность, чтобы планировать свои бюджеты. Появился риск, относительно которого они не могли получить страховки, — такой, которого не было при старом тарифном режиме. Тарифные «шапки» (верхние пределы) ограничивают этот риск, но смещают его при этом на розничных поставщиков, занимающихся маркетингом электроэнергии. В ходе дерегулирования опасения были отброшены в сторону в надежде на то, что оно приведет к снижению тарифов. Если сегодня тарифы составляют 5 центов за киловатт, то кто будет возражать, если тарифы будут колебаться от 4 до 2 центов? Каков бы ни был исход, потребители и бизнес выиграет. Лишь немногие — за исключением ученых-экономистов, хорошо понимавших опасность манипулирования рынком — могли предвидеть, что Калифорния под давлением таких фирм, как Энрон, входит в самый худший из возможных миров: повышенного риска и манипулирования рынком.
