Владимир Устинов - Обвиняется терроризм
В целях создания действенной системы контроля за целевым использованием бюджетных средств проработаны проекты Федерального закона «О государственном финансовом контроле» и совместного приказа Минфина, МВД и ФСБ России «О порядке взаимодействия подразделений КРУ Минфина России и правоохранительных органов».
Прежде в отсутствие национального органа финансовой разведки значительную работу по выявлению финансовых потоков, предположительно связанных с террористической деятельностью, проводила Федеральная служба налоговой полиции России.
С 2000 года при Главном оперативном управлении ФСНП России действует специализированное подразделение — так называемый отдел «Т», основными задачами которого являются: координация деятельности оперативных подразделений федеральных органов налоговой полиции по выявлению и пресечению налоговых и иных экономических преступлений, совершаемых юридическими и физическими лицами, причастными к финансированию террористических и экстремистских формирований; выявление и перекрытие каналов финансирования незаконных вооруженных формирований Северо-Кавказского региона; выявление, предупреждение и пресечение налоговых и иных экономических преступлений, связанных с расходованием бюджетных средств, направленных на восстановление Чеченской Республики; организационное и информационно-аналитическое обеспечение деятельности оперативного штаба ФСНП России и оперативных подразделений территориальных органов налоговой полиции по комплексной обработке юридических и физических лиц, причастных к деятельности преступных сообществ, террористических и экстремистских формирований.
Кроме того, непосредственно в Северо-Кавказском регионе действует временная оперативная группа отдела, постоянно дислоцирующаяся в Пятигорске.
По состоянию на 1 января 2001 года в федеральных органах налоговой полиции на оперативном учете состояли 4244 юридических и физических лица, подозреваемых в связях с преступными сообществами, террористическими и экстремистскими организациями.
В результате мероприятий, проведенных в 2001 году органами налоговой полиции, получено 1834 сообщения в отношении юридических и физических лиц, причастных к деятельности исламских экстремистов и террористических формирований. В процессе реализации дел оперативного учета возбуждено 305 уголовных дел (в суд направлено 144). 370 оперативных материалов направлено для организации дальнейшей проверки в другие правоохранительные органы. Сумма причиненного правонарушителями ущерба по реализованным оперативным материалам составила 81,3 млн руб., реально возмещено 40,5 млн руб.
В целях профилактического воздействия на криминальные структуры, выявления и пресечения фактов незаконного оборота нефти и продуктов ее переработки и недопущения финансирования террористических формирований правоохранительными органами на территории Южного федерального округа в 2001 году проведено девять межрегиональных операций в сфере топливно-энергетического комплекса, оборота алкогольной продукции и внешнеэкономической деятельности. По их результатам выявлен причиненный государству ущерб на общую сумму 1248,7 млн. руб., возбуждено 431 уголовное дело. В процессе расследования государству возмещено 873,3 млн руб.
Вместе с тем, как уже отмечалось, непосредственно за соучастие в террористической деятельности в форме пособничества (путем предоставления финансовых средств для осуществления террористической деятельности) никто из руководителей или владельцев соответствующих фирм, а также частных лиц к уголовной ответственности не привлекался, что связано как с несовершенством действующего законодательства (прежде всего уголовного), так и с отсутствием методик оперативной разработки расследования соответствующих преступлений и специалистов, способных проводить эту работу.
1 ноября 2001 года Указом Президента РФ создан российский аналог финансовой разведки, федеральный орган исполнительной власти по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, — Комитет по финансовому мониторингу (КФМ России). Но его компетенция прямо не предусматривает осуществления деятельности по выявлению финансовых потоков, используемых для финансирования террористических организаций.
В последнее время общая практика выявления, пресечения и раскрытия финансовых операций, тем или иным образом связанных с преступной деятельностью, все чаще демонстрирует необходимость использования финансового контроля для предупреждения и расследования не только фактов легализации «грязных» денег, но также и финансирования терроризма, уклонения от налогообложения, различных финансовых мошенничеств и т. п.
Однако как свидетельствует практика российских правоохранительных органов, в большинстве случаев субъекты — юридические и физические лица, непосредственно осуществляющие финансирование террористов, — на учете в налоговых органах не состоят и получают наличную валюту из-за рубежа по различным финансовым каналам.
В этой связи на первый план выступают функции не только финансового мониторинга, но и оперативно-розыскной, а также разведывательной деятельности.
Поэтому упрощенческий подход к решению проблемы определения ведущего органа по вопросам борьбы с финансированием терроризма — наделение соответствующего органа функциями, ему не свойственными ни по структуре, ни по целям общей деятельности (фактически это означает ведение оперативно-розыскной и участие во внешней и внутренней разведывательной деятельности), чреват либо созданием налогового силового ведомства, дублирующего функции других, либо заведомо некомпетентной и неработоспособной структуры. Поэтому до законодательного урегулирования различных аспектов деятельности по борьбе с финансированием терроризма (ратификации Россией Международной Конвенции ООН по борьбе с финансированием терроризма 1999 г.) и внесения в связи с этим необходимых дополнений и изменений в действующее законодательство, принятия федерального закона «О государственном финансовом контроле» поспешность в определении компетентного ведомства по данным вопросам может негативно отразиться на общей эффективности борьбы с терроризмом.
Система координации контртеррористической деятельности в России складывалась достаточно долго — в течение последних десяти лет с момента принятия Закона РФ «О безопасности» — и совершенствуется до сих пор. Сейчас система включает различные уровни и направления координации.
Законодательная власть осуществляет координацию контртеррористической деятельности в рамках законотворческой деятельности как палат в целом, так и специализированных комитетов обеих палат (комитетов по безопасности). Такая координация реализуется в форме заслушивания отчетов руководителей федеральных ведомств по конкретным проблемам борьбы с терроризмом, направления депутатских запросов, работы над специальными постановлениями и заявлениями по вопросам противодействия терроризму, а также непосредственно над соответствующими законопроектами.
Учитывая опыт других стран, было бы целесообразно периодически создавать специальные совместные комиссии на уровне обеих палат, как это делается, например, конгрессом США (Национальная комиссия по терроризму). Эта комиссия анализирует и оценивает эффективность действующего законодательства, подзаконных актов и политических директив с точки зрения соответствия действительным угрозам и конкретным требованиям ситуации в стране, а также вырабатывает рекомендации по изменению контртеррористической политики государства. Соответствующие отчет и выводы, составляемые по результатам полугодовой работы с привлечением наиболее авторитетных национальных и зарубежных ученых и практиков, представляются президенту и конгрессу.
Федеральная исполнительная власть (в лице Президента и Правительства РФ) определяет общую стратегию по противодействию терроризму и устанавливает основные цели, методы и средства реализации стратегии посредством таких коллегиальных органов, как Совет Безопасности и Федеральная антитеррористическая комиссия.
Как указано в Законе РФ «О безопасности» (ст. 13), Совет Безопасности (далее — СБ) является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности.
Этим же законом, а также Указом Президента РФ «Об утверждении Положения о Совете Безопасности Российской Федерации» определены его основные задачи и задачи комиссий, входящих в него.
Их реализация применительно к сфере борьбы с терроризмом осуществляется в рамках различных комиссий, а также управлений аппарата СБ (в числе которых прежде всего управления государственной и общественной безопасности, проблем информационной, международной, военной безопасности, а также безопасности в Северо-Кавказском регионе). Функции комиссий сводятся большей частью к аналитическим, прогностическим и консультативным, а также к формулированию на основании полученной информации общих предложений стратегического характера. Комиссии также оценивают эффективность программ по обеспечению безопасности, вырабатывают рекомендации по совершенствованию функционирования системы обеспечения безопасности Российской Федерации, а также осуществляют общий контроль исполнения решений СБ.
