Уна Макдональд - Повседневная жизнь британского парламента
Однако парламент все еще стоял у кабинета поперек дороги, поскольку обладал тогда значительными полномочиями, чтобы отсрочить, изменить или провалить правительственные законопроекты. С 1882 по 1902 год прошла серия «реформ» парламентской процедуры, частично затеянных в ответ на подрывную тактику ирландских националистов в этот период, за которые «заднескамеечники» заплатили своей властью. Теперь парламент уже не мог стеснять исполнительную власть. Оппозиция и «заднескамеечники» от лидирующей партии сохранили за собой право критиковать действующее правительство и голосовать против него, однако, по мере развития политических партий, они все больше беспокоились о том, чтобы кабинет проводил в жизнь их законодательную программу. В конце века Джозеф Чемберлен так выразил господствовавшее настроение: «Главным делом парламентского собрания является осуществление решений, принимаемых нацией… а не срыв и отсрочивание решений избирателей, как сейчас». По мере развития партийной системы усиливалась власть «хлыстов». Лорд Джордж Гамильтон, вспоминавший в 191 6 году о событиях 1860-х годов, сказал, что в парламенте уже не осталось «влиятельных депутатов», всё, что им надо делать в палате общин, — это «бездельничать и голосовать».
Как только полномочия парламента были ограничены, система кабинета как средства управления страной стала быстро развиваться. Кабинет задавал политический курс и принимал меры к разработке законопроектов, собираясь по субботам, чтобы определить программу работы палаты общин на следующую неделю, пока в моду не вошли «выходные за городом», и такие собрания не перенесли на среду. Кабинет разросся, поскольку были учреждены новые департаменты. Министерства иностранных и внутренних дел существовали с 1782 года, а министерство финансов (казначейство) — возможно, со времен назначения лордов-уполномоченных в 1612 году. Однако министерство образования и министерство сельского хозяйства и рыболовства были образованы только в 1901 и 1903 годах, тогда как пост министра по делам Шотландии был учрежден в 1885 году. Другие привычные нам ведомства, например министерство труда и министерство здравоохранения и социальной защиты, — порождения XX века. В то же время некоторые ведомства XIX столетия, например министерство по делам Индии, разумеется, исчезли вместе с империей.
Власть премьер-министра над кабинетом усилилась по мере того, как министры все глубже погружались в работу своих департаментов, и им нужен был один человек, который руководил бы кабинетом и следил за успехами правительства. К 1870 году созывать совещание кабинета стало обязанностью премьер-министра, и Гладстон писал лорду Гренвиллу: «Этот кабинет не был созван мною в обычной манере». Премьер-министр не только собирал кабинет, но и устанавливал повестку дня. Все, что требовалось от кабинета, чтобы он соответствовал своему изначальному названию «эффективного», — это иметь некую дублирующую административную структуру, которая появилась с учреждением в 1916 году Ллойд Джорджем секретариата кабинета министров. Своими корнями он восходил к Комитету имперской обороны, который был создан из-за сильной обеспокоенности поражениями армии в Англо-бурской войне на заре XX века. Его первым секретарем стал капитан морской пехоты Морис Ханки — талантливый организатор, который в конечном счете поставил кабинет на деловую основу, со своей повесткой дня и протоколами заседаний.
В XX веке кабинет занял центральное место в британской системе управления, однако его нынешние функции описать еще труднее, чем историческое развитие. Некоторые говорят, что основной задачей кабинета стало уже не возглавлять партию, руководить парламентом или определять политический курс, а принимать, пересматривать или одобрять главные решения или политические направления и отражать превалирующую точку зрения и соотношение сил внутри кабинета, если между его членами возникают разногласия. Он должен рассматривать любые предложения, которые могут отразиться на будущем правительства, а также обсуждать важные правительственные решения. Кабинет должен координировать политику правительства и задавать ей единое направление.
Кабинеты могут действовать по любому из перечисленных вариантов. Подобно хамелеону, они перенимают личностные особенности действующего премьер-министра, хотя некоторые члены кабинета могут этому сопротивляться. Питер Уокер, статс-секретарь по делам Уэльса, любил рассказывать после ужина историю о том, как отреагировал герцог Веллингтон на первое заседание кабинета, которое он провел в качестве премьер-министра: «Невероятное дело. Я раздал им указания, а они пожелали остаться и обсудить их». После этого Уокер делал паузу и добавлял: «Я очень рад, что сегодня у нас нет таких премьеров».
Премьер-министр, конечно, использует кабинет для разных целей в разное время. Лорд Каллагэн вспоминает о том, как, столкнувшись с экономическим кризисом 1976 года, он принял решение поддержать министра финансов, «зачастую самого одинокого человека в кабинете», сражавшегося с департаментами-транжирами. С другой стороны, он хотел предохранить кабинет от обычной забавы казначейства — бомбардировки совершенно новыми предложениями, выдвигаемыми одно за другим. Поэтому он решил «защитить кабинет и себя самого», позволив обсуждать кризисную ситуацию сколько нужно, и решение о займе у Международного валютного фонда рьяно обсуждалось всем кабинетом. Положение было настолько серьезным, а принимаемое решение — настолько сложным, что лучше было подключить к нему всех министров.
Кабинет собирается в полном составе раз в неделю, обычно по четвергам, с 10 утра до часу дня. Члены кабинета уже не так говорливы, как в XIX веке: например, Гладстон в 1853 году три часа разъяснял министрам свой проект бюджета. Если требуется дополнительное совещание, его обычно назначают на утро вторника, хотя оно может состояться и в другой будний день. По согласованию с главой секретариата, самым главным государственным чиновником, премьер-министр составляет повестку дня и созывает совещание кабинета. Любое важное решение, принимаемое министром-членом кабинета, которое может отразиться на репутации правительства, должно быть представлено на рассмотрение кабинета. Контроль со стороны премьер-министра над повесткой дня был продемонстрирован, когда кабинет Гарольда Вильсона в 1964–1967 годах почти не обратил внимания на крайне важные вопросы о девальвации фунта и выводе войск с баз к востоку от Суэца. Положение о том, что любой вопрос, касающийся всего правительства в целом, должен подниматься на заседаниях кабинета, было введено, когда военный министр лорд Панмур во время Крымской войны объявил, что жалованье, выплачиваемое в армии, будет удвоено. Пальмерстон пришел в ярость, и Панмуру пришлось передать это дело на рассмотрение кабинета, поскольку для увеличения жалованья требовалось одобрение казначейства. Он извинился, но предлагаемое повышение расходов на содержание армии было сокращено наполовину.
Члены кабинета получают все необходимые документы и повестку дня за два дня до совещания. Какое бы предложение ни вносилось на рассмотрение кабинета, следует указать его стоимость: это правило внедрил премьер-министр Эттли, возглавивший послевоенное правительство лейбористов. Если заинтересованный департамент и казначейство не могут прийти к согласию по поводу расходов, следует привести обе цифры. Гарольд Вильсон считал делом чести рассмотреть все вопросы, стоящие на повестке дня, однако это не всегда бывает возможно: кабинет мог запросить дополнительную информацию или решить провести предварительно консультации с НАТО или ЕЭС. «Зеленые книги» (анонсы правительственных инициатив) и «Белые книги» (правительственные доклады, содержащие информацию или предложения по какому-либо вопросу) обсуждаются в кабинете до их публикации. В «Зеленой книге» в самых общих чертах обозначаются новые законопроекты, тогда как «Белая книга», зачастую следующая за ней, содержит гораздо больше подробностей. Публиковать их необязательно, хотя правительство склонно это делать, если задумало важную реформу. Например, закону о социальном обеспечении 1986 года предшествовала изданная в 1984 году «Белая книга» с изложением предлагаемых реформ.
Среди первых пунктов повестки дня значится доклад главного парламентского координатора о работе парламента на будущей неделе. Этот вопрос предварительно обсуждается с главами департаментов, желающими внести законопроект, и с главным парламентским координатором от оппозиции. Иногда переговоры могут затянуться до позднего вечера среды, прежде чем удастся прийти к согласию. Программа деятельности должна быть утверждена кабинетом, но бывает, что изменения, проработанные с оппозицией, вносятся в последнюю минуту, поэтому она может быть объявлена в палате в четверг во второй половине дня. Главный парламентский координатор также предлагает круг вопросов на каждый день, и это тоже может подвергнуться обсуждению.
