Коллектив Авторов - Система государственного управления
С 1700 г. изменилось и положение церкви. В 1721 г. был создан Святейший Синод, занимавшийся церковными делами, например делами канонического характера, наблюдением за чистотой веры, борьбой с расколом, развитием духовных ценностей, цензурой и даже некоторыми вопросами семейного права. Этой реформой была упразднена власть патриаршества, церковь стала частью государственного аппарата.
В 1717–1721 гг. была упразднена сеть прежних государственных учреждений – приказов и по образцу Швеции создана система коллегий. Преимущество коллегий состояло в том, что они ведали определенными вопросами государственного управления и распространяли свою деятельность на всю территорию страны. Коллегии были подчинены Сенату. Система коллегий значительно упростила прежнюю путаницу ведомств. Коллегию возглавлял президент, при нем были советники и другие должностные лица. Нововведением стал и принцип коллегиального обсуждения текущих дел в коллегиях.
Центральную систему управления Россией составляли 12 коллегий:
1) Коллегия иностранных дел осуществляла сношения с иностранными государствами;
2) Военная коллегия ведала делами армии;
3) Коллегия адмиралтейская занималась морским флотом;
4) Штабс-коллегия ведала расходами государства;
5) Камер-коллегия ведала доходами государства;
6) Юстиц-коллегия ведала судебными делами;
7) Ревизион-коллегия осуществляла финансовый контроль;
8) Коммерц-коллегия управляла торговлей;
9) Мануфактур-коллегия управляла промышленностью;
10) Берг-коллегия отвечала за горное дело;
11) Вотчинная коллегия;
12) Главный магистрат осуществлял городское управление.
В 1720 г. на правах коллегии был создан Главный магистрат и утверждены городовые магистраты во всех губерниях и провинциях. Главный магистрат возглавлял местные органы городского самоуправления всей страны и осуществлял следующие функции: создавал магистраты на местах, организовывал проведение в них выборов, осуществлял надзор за исполнением магистратами административно-полицейских обязанностей, охранял сословные привилегии горожан, способствовал развитию торговли и ремесел, рассматривал апелляции на судебные решения магистратов и т.п.
Городские магистраты представляли собой сословные выборные органы, которые избирались на посадских сходах и наделялись достаточно широкой компетенцией в хозяйственной, полицейской и судебной деятельности. Кроме того, магистраты осуществляли статистические функции. Со временем полномочия городского магистрата были еще более расширены, так как включали в себя следующие функции:
1) учет дворов и проживающего в них населения;
2) раскладка прямых и косвенных налогов и повинностей;
3) организация выборов старшин и старост;
4) открытие новых и поддержка старых мануфактур;
5) содействие развитию ремесла, торговли, городского хозяйства;
6) организация граждан в гильдии и цеха;
7) размещение войск на постой;
8) благоустройство;
9) открытие школ и богаделен;
10) поддержание общественного порядка;
11) осуществление противопожарных мероприятий;
12) наблюдение за санитарным состоянием города;
13) контроль за правильностью мер и весов;
14) борьба с нищенством и т.п.
В больших городах магистратам принадлежала судебная власть как по гражданским, так и по уголовным делам.
В городах, кроме магистратов, также функционировали другие городские учреждения, например земские советы (мирские и посадские сходы), которые обсуждали «мирские нужды», вопросы городского хозяйства, избирали магистратов, ратуш и других должностных лиц. Избранные лица утверждались Главным магистратом и зачислялись на государственную службу, в соответствии с чем получали чины.
Провинции, как правило, возглавлялись воеводами, в уезде финансовое и полицейское управление возлагалось на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху. В реформировании системы местной власти особенно отчетливо проявилась попытка Петра I привлечь к делам управления местное дворянство.
Должностные лица, избираемые в органы местного самоуправления, реальной властью не обладали. Они выполняли в основном государственные службы и повинности на местах. Органы местной власти, спонтанно создававшиеся, на практике были лишены действительной самостоятельности и не имели корней в местном населении, а потому быстро превращались в бюрократический придаток разрастающегося государственного механизма. В результате власть на местах все больше сосредоточивалась в руках губернаторов. Трудности осуществления реформы местного управления были связаны также с отсутствием их общей стратегии, последовательности и планомерности.
Внешним выражением абсолютизма стало принятие в 1722 г. Петром I титула императора и наименования «Великий». Усиление власти Петра I выразилось в создании Кабинета (личной канцелярии), через который он поддерживал связь с Сенатом, Синодом, коллегиями и губернаторами.
Абсолютистское государство стремилось регламентировать все стороны жизни общества, подчинить их влиянию центральной власти. С одной стороны, преобразования Петра I приобщали население к управлению, с другой стороны, перенесение иноземных полицейских форм управления на русскую почву приводило к усилению государственного вмешательства в жизнь общества. На практике органы местного самоуправления трансформировались в бюрократический придаток государственного аппарата, а выборные должностные лица выполняли в основном государственные функции.
Расцвет абсолютизма в эпоху правления Петра I должен был усилить тенденцию к централизации управления. Вместе с тем тенденция к децентрализации не пресекалась, в результате чего процесс государственного строительства претерпел некоторые метаморфозы. Подобные «зигзаги» в отношении к институтам государственного управления и местного самоуправления во многом объясняются целью реформ Петра I: создание целостного государства с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям политической элиты того времени.
Однако еще при жизни Петра I зародился антагонизм между бюрократическими государственными структурами управления и элементами самоуправления. В последующем развитии возникшее противоречие углубляется в связи с усложнением социально-экономической и политической жизни страны.
В эпоху дворцовых переворотов (1725–1762 гг.) коренных преобразований государственных учреждений не произошло. При преемниках Петра I продолжал действовать установленный порядок, в соответствии с которым государственные учреждения состояли из высших, центральных и местных, а также законосовещательных, исполнительных и судебных и подчинялись императору.
Однако некоторые изменения в системе органов управления произошли уже в годы правления Екатерины I, например:
1) создание Верховного тайного совета, который установил надзор за Сенатом и коллегиями;
2) лишение Сената законодательных функций;
3) упразднение значительной части провинций;
4) ликвидация многих местных органов и учреждений, созданных Петром I (в том числе Главного магистрата);
5) подчинение городовых магистратов губернаторам и воеводам[11].
В новой системе местного управления единственными органами управления и суда в губернии становились губернаторы, а в провинциях и уездах – воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные, воеводские. Губернаторы и воеводы были обязаны:
а) исполнять законы и распоряжения, исходящие от верховной власти, Сената и коллегий;
б) охранять тишину и спокойствие на вверенной территории;
в) ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и «всяких гуляющих и слоняющихся людей»;
г) вести борьбу с разбоем, ведать местными тюрьмами, осуществлять быструю расправу.
Также обширны были функции губернаторов и воевод в различных сферах местной жизни:
1) в полицейской сфере: охрана от огня, чумы, соблюдение чистоты и общественного порядка на улицах и торгах;
2) в военной области: комплектование армии, осуществление рекрутских наборов, квартирование войск, командование местным гарнизоном;
3) в фискальной сфере: контроль за выполнением натуральных повинностей (дорожной, постойной, подводной) населением, сбор подушной подати, хранение и распределение сборов.
Кроме административно-полицейских функций губернаторы и воеводы также осуществляли обширные судебные функции, заботились о распространении прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, медицины. Таким образом, власть губернаторов и воевод, хотя и оговаривалась многочисленными регламентами, инструкциями, предписаниями, фактически стала безграничной. Это привело к тому, что взяточничество, лихоимство и своеволие местных чиновников практически не имело границ[12].
