Мартин ван Кревельд - Расцвет и упадок государства
За первые 40 лет существования Международного телеграфного союза количество международных телеграмм увеличилось от 5 до 82 млн в год[937]; но даже это было лишь слабым отблеском будущего, когда технология начала осваивать все новые участки электромагнитного спектра. В 1932 г. из-за необходимости охватить сферу радио организация была преобразована в Международный союз электросвязи (ITU ― International Telecommunication Union). В 1947 г. он стал специализированным агентством ООН, а в следующем году его штаб-квартира была переведена из Берна в Женеву. В настоящее время организация базируется на ряде соглашений, подписанных государствами-членами. Ее самыми важными органами являются Полномочная конференция, созываемая каждые четыре года, а также Совет, выступающий в качестве руководящего органа МСЭ в промежутках между конференциями. Кроме того, организация имеет постоянный секретариат и различные технические органы, которые занимаются распределением радиочастот, предоставлением консультаций государствам-членам по техническим вопросам и тому подобной деятельностью.
МСЭ послужил образцом для других организаций ― вслед за ним появились Международный почтовый союз (1874)[938] и Международное бюро мер и весов (1875). Своего рода поворотным пунктом стал 1884 г., когда географическое пространство было приведено к единому стандарту с принятием Гринвича за нулевой меридиан. Ранее эту честь оспаривали Краков, Урани-борг, Копенгаген, Пиза, Аугсбург, Тьерра дель Фуэго (на островах Капе Верде), Рим, Ульм, Тюбинген, Болонья, Руан, Санкт-Петербург, Вашингтон, Филадельфия, Мюнхен, Брюссель, Рио-де-Жанейро, Амстердам, Кристиания, Лиссабон, Полтава, Кадис, Мадрид, Варшава, Париж и Стокгольм[939]. Сразу вслед за определением нулевого меридиана появилось понятие «времени по Гринвичу», которому долго сопротивлялись даже в Великобритании («Агрессия более коварная, чем папская», ― жаловался неизвестный автор в 1848 г.), но которое стало необходимым для работы железных дорог и теперь мгновенно транслировалось посредством телеграфа. Те, кто возражал, ― Франция, Гаити, Бразилия и город Детройт в США, ― сдались один за другим. Наблюдатели, жившие в конце XIX в., многого ожидали от этих организаций. Как сказал один из них, «победы Александра Македонского и Наполеона отходят в тень на фоне триумфального шествия по всему миру крошечных почтовых марок»[940].
Количество межправительственных организаций, которых в 1951 г. было 123, а в 1972 г. ― 280, к 1984 г. достигло 395[941]. В одной лишь Европе 13 попавших в выборку государств в 1988 г. направили 391 представителя в региональные организации против 101 в 1950 г.[942] Такого рода организации покрывают почти все доступные отрасли человеческой деятельности, от регулирования воздушного транспорта ― Международная ассоциация воздушного транспорта (International Air Transport Association ― IATA), вероятно, стала единственной организацией, в которую вошло больше государств, чем в ООН, ― сохранения дикой природы и исследования морского дна до установления стандартов захоронения опасных материалов. От Интерпола до Международного таможенного союза большинство из них открывало свои штаб-квартиры и нанимало собственных бюрократов. Хотя последние продолжали оставаться гражданами своих государств, они в то же служили самим этим организациям. Как и другие чиновники, они имели склонность к развитию общего мировоззрения и выработке общих интересов, которые нередко существенно отличались от воззрений и интересов стран-членов; на самом деле иное поведение привело бы к потере доверия к ним. Хотя отдельные государства делали все возможное, чтобы манипулировать такими организациями, очевидно, что существовали пределы для этого. Вступление во Всемирную торговую организацию таких в прошлом изоляционистских стран, как Китай, показывает, что находиться вне «паутины соглашений»[943] было бы равносильно тому, чтобы обречь себя на почти доиндустриальное существование.
Хотя сама ООН и не была продуктом технологических потребностей ― изначально это была коалиция государств, созданная для того, чтобы воевать с Германией и Японией во Второй мировой войне, ― она, как правило, принимала под свое главенство многие такие организации и собирала их под одной крышей. Подобно другим международным организациям, она стала юридическим лицом с ярко выраженной идентичностью и собственным бюрократическим аппаратом. Последний не тождествен аппарату отдельных государств ― членов организации, чьим интересам она служит; если между ними и есть какое-либо соответствие, то оно носит крайне ограниченный характер, о чем свидетельствует регулярная перебранка между ООН и США, сильнейшим ее членом. Во многих аспектах положение ООН напоминает статус средневекового папства: как гласит пословица, vox populi, vox dei[944]. Как и папство, она переживает один за другим финансовые кризисы и постоянно ведет переговоры со своими членами (в старину ― с государями), которые отказываются платить свои долги. Как в случае с папством, ее практическое бессилие отчасти компенсируется ее значительным моральным авторитетом.
Хотя бы потому что в ООН оппонент того или иного государства может высказать свои жалобы, выступать против этой организации означало бы навлечь на себя существенные издержки в виде неблагоприятного общественного мнения. Оказаться подверженным санкциям ООН тоже может стоить дорого, судя по тому, что спустя год после того как были сняты санкции против ЮАР, внешнеторговый оборот страны вырос на целых 38%[945]. Более того, в 1995 г. общая сумма средств, прошедших по каналам ООН и ее дочерних организаций, составила 10,5 млрд долл. Около 3,5 млрд из этой суммы были потрачены на содержание около 100 тыс. дисциплинированных и хорошо вооруженных солдат в голубых касках, разбросанных по 17 различным горячим точкам мира. В сравнении с ресурсами даже второразрядного государства ― члена ООН ни один из этих трех показателей не был слишком впечатляющим. Но, с другой стороны, с такими показателями не могут сравниться многие (даже большинство) членов ООН.
Органом, отвечающим за распоряжение этими ресурсами для общего блага, является Совет безопасности ООН. Действуя в качестве своего рода глобального органа исполнительной власти, он с момента окончания «холодной войны» все более охотно применял Главу VII Устава ООН и использовал силу для того, чтобы применять полицейские меры к государствам, которые либо нарушали международный порядок, либо совершали «недопустимые» действия против своего собственного населения: примерами, кроме Ирака, могут служить Сомали, Босния и совсем недавно Руанда. Чтобы дать основу деятельности Совета Безопасности, Генеральная Ассамблея ООН, играя роль всемирного законодательного органа, приняла целую серию резолюций об основных правах человека. Во многом эти резолюции представляют собой возврат к идеям XVII в. о естественном праве. Созданные специально для того, чтобы ограничить суверенитет, теоретически они налагают обязательства не только на правительства, их подписавшие, но и на другие правительства.
В отличие от старой Лиги наций, в которую с самого начала не входило самое влиятельное государство и из состава которой в 1930 г. вышли прочие важнейшие державы, ООН никогда не было покинуто ни одной страной. Только однажды всего одно государство попробовало сделать это. В июне 1950 г. Сталин приказал своей делегации покинуть Совет безопасности. Ее отсутствие не только не повредило организации и не пошло на пользу самому СССР, но и было использовано США для того, чтобы принять резолюцию о введении войск ООН в Корею. Неудивительно, что с тех пор ни одна страна, сильная или слабая, не рискнула повторить эксперимент и оставить свое место в Нью-Йорке незанятым. В действительности ООН стала столь значимым дискуссионным форумом ― а порой и таким форумом, где принимались практические решения и обеспечивалось их выполнение, ― что дипломатические службы большинства стран включают мало столь важных и авторитетных постов, как должность посла в штаб-квартире ООН на Первой авеню. И наоборот, представителей ООН (и других международных организаций) называют послами, и они имеют дипломатический статус, так же как послы суверенных государств. Все это означает один простой факт. В конце XX в. игнорировать ООН для любого государства было равносильно тому, как если бы коммерческая фирма, поддерживая контакты со всеми своими конкурентами, не следила бы за фондовой биржей, где определяется судьба всех[946].
Если, с одной стороны, современная технология сыграла большую роль в создании международных организаций, не имеющих своей территории и не являющихся государствами, то, с другой стороны, она вынуждала и продолжает вынуждать государства объединяться в блоки, территория которых крупнее, чем территория отдельных членов. На сегодняшний день самым известным и успешным из таких блоков считается Европейский союз, ставший ясным выражением того факта, что экономические отношения, порожденные современными технологиями, имеют слишком крупный масштаб, чтобы с ними могли эффективно справляться отдельные страны. Изначально Европейский общий рынок включал только шесть членов и представлял собой всего лишь зону свободной торговли углем и сталью. Позже соглашения распространились так же на другие виды продукции, и были введены общие таможенные тарифы по отношению к импорту из других стран мира[947]. Движимое необходимостью добиваться экономии за счет масштабов производства ― часто напрямую конкурируя с другой сверхдержавой ― ЕЭС расширялось, пока не стало третьим в мире политическим образование по численности населения (после Китая и Индии) и крупнейшим в мире по ВНП[948].
