Коллектив авторов - Государственное стратегическое управление
В условиях совершенствования системы государственного управления, перехода к эффективному государству, при реализации концепции стратегического государственного управления система методов дополняется и обогащается прогрессивными принципами, заимствованными и адаптированными из общего и стратегического менеджмента, связанных с внедрением стратегически-ориентированного подхода: оперативный учет изменений внешней среды, обязательность использования сценарного метода прогнозирования, выявление и учет существующих стратегических рисков и др.
Рассмотренные концепции модернизации российской экономики2 позволили сделать выводы о том, что сегодня существует целый ряд различных подходов к проблеме модернизации социально-экономического развития России, включая проблемы модернизации государственного регулирования и управления и его отдельных составляющих – политик в области промышленности, инноваций, социальной сферы и т. д.
Определены позиции, по которым отмеченные в монографии системы теоретических взглядов, несмотря на имеющиеся различия, едины:
• признание необходимости новой политики государственного регулирования, которая изменила бы вектор развития российской экономики в связи с ее отставанием от промышленно развитых стран и растущими разрывами в области науки, технологии, уровня жизни. Сегодня уже никто серьезно не утверждает необходимость ориентации только на механизмы саморегулирования рынка;
• необходимость сильного государственного влияния на процессы регулирования экономики, без чего невозможно совершить прорыв в развитии;
• необходимость комплексного подхода и решению проблем.
Но наряду с этим в концепциях также видны существенные расхождения по следующим направлениям:
• степень и характер влияния государства на экономику;
• соотношение крупного и среднего бизнеса и выбора основной базы развития экономики;
• темпы перехода – медленный, постепенный, эволюционный или трансформационный;
• механизмы их реализации.
На основе проведенного научного исследования авторский коллектив отмечает, что современные концепции переустройства системы государственного управления содержат отдельные рациональные предложения, основанные на определенной системе знаний и практическом опыте авторов, которые могут быть использованы при работе над Концепцией долгосрочного развития России до 2020 года. Они разрабатываются отдельными учеными, коллективами и не содержат анализ уже существующих исследований, не опираются на их рациональные предложения, являясь, по сути, автономными исследованиями; не все теоретические идеи содержат механизм реализации сделанных предложений. В ряде из них отсутствуют методы и инструменты стратегического государственного планирования, в то время как ни один из выдвигаемых в них принципов не может быть решен без применения принципов стратегического управления и разработки взаимосвязанных стратегических планов. Этот вывод очень важен, так как без системы стратегического планирования реализация принципов становится утопией. Это показывает и судьба ряда документов в РФ. Так, концепция «Государственная промышленная политика России: проблемы формирования и реализации» была в целом сформирована еще в 2003 году. Однако основная часть ее принципов так и не воплотилась в действительность, в том числе в области дебюрократизации, изменения финансирования науки и прочих важных направлений. Другим примером является принятая в сентябре 2008 года, в период нарастания финансово-экономического кризиса, Концепция долгосрочного развития Российской Федерации до 2020 года, которая стала практически одновременно неактуальной, поскольку сценарные подходы Концепции не предполагали возможности наступления кризисных ситуаций. Потребовалась переработка всех основных параметров развития Российской экономики, которые были заложены в Концепции. Проект новой Концепции вынесен на обсуждение только в марте 2012 года, но, как показал предварительный анализ проекта, сделанный в подразделе 2.7, отсутствие в России сложившейся системы государственного стратегического управления может оказать негативное влияние на реализацию многих намеченных в проекте Концепции мероприятий.
Внедрение концепции государственного менеджмента, проводимое в России в результате осуществления административной реформы с 2004 года, предполагает значительные изменения не только в подходе к системе и процессу государственного управления, его основным принципам, системе показателей и контролю, но также связано непосредственно с переменами в функционирующих государственных структурах. Следовательно, переход к концепции государственного менеджмента, с рассмотренными в монографии особенностями, предполагает проведение реформ в системе государственного управления.
Россия, заимствуя успешный опыт проведения реформ в других странах, имеет три составляющие следующих преобразований:
• административная реформа: реформы организационных структур, управление по результатам;
• бюджетная реформа: среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат;
• реформа государственной службы: модернизация навыков, условий государственной службы.
Они повторяют (как концептуально, так и по большей части технически) административные реформы, проведенные в зарубежных странах. К настоящему времени в мировой практике накоплен значительный практический опыт реализации реформ такого рода – как положительный, так и отрицательный. Их теоретической основой является рассмотренная в данной монографии модель государственного менеджмента (Public Management), которая содержит четыре основных компонента:
1) бюджетирование, ориентированное на результат; 2) программно-целевое управление; 3) агенсификацию, приватизацию и аутсорсинг государственных функций; 4) частногосударственное партнерство.
На основе анализа процесса реализации концепции государственного менеджмента в странах мира с учетом особенностей государственного устройства и особенностей социально-экономического развития авторы монографии отмечают, что реализация реформы по каждому из перечисленных направлений имела свою специфику. Изучение положительного опыта и возможности его применения при реализации административной реформы в России может быть одним из направлений исследований в данной области.
Настоящий период развития государственного управления в России (как на федеральном, так и на региональном уровне) характеризуется сменой парадигм: на смену административной парадигме приходит менеджериальная с элементами институциональной. Учитывая ограничения менеджериального подхода в государственном управлении, которые выявились в процессе реализации его принципов в развитых странах, необходима ориентация реформы государственного управления в России на доминирование стратегического подхода при использовании рациональных управленческих инноваций менеджериального подхода. Но следует отметить, что активное внедрение таких управленческих инновационных методов, как управление по результатам с учетом системы сбалансированных показателей, процессного подхода и бюджетирования, ориентированного на результат, территориальный маркетинг, управление конкурентоспособностью, контроллинг, управление стратегическими разрывами, антикризисное управление, финансовый менеджмент, аудит эффективности государственного сектора экономики, оценка регулирующего воздействия, анализ внешней среды в государственном управлении, не носит постоянный системный характер. Имеются лишь частично внедренные в эту систему разработки.
