Сергей Кирсанов - Организация и регламенты муниципальных услуг в Российской Федерации
При принятии решения о применении аутсорсинга органы управления должны представить свои предложения, которые должны содержать:
• обоснование необходимости и целесообразности применения аутсорсинга,
• сведения о расходах бюджета на выполнение определенных видов деятельности,
• расчет предполагаемых расходов в случае передачи определенных видов деятельности на аутсорсинг,
• специфические для указываемых видов деятельности цели применения аутсорсинга,
• информацию о наличии нормативных правовых актов, закрепляющих полномочия по осуществлению видов деятельности, предлагаемых для передачи на аутсорсинг.
Уполномоченный орган должен провести оценку экономической целесообразности передачи указанных в предложениях видов деятельности на внешнее исполнение, после чего подготовить соответствующее заключение. По итогам рассмотрения предложений должны быть подготовлены необходимые нормативно-правовые акты, содержащие:
• перечень видов деятельности, подлежащих передаче на аутсорсинг,
• порядок осуществления управления, контроля и мониторинга эффективности исполнения переданных на аутсорсинг видов деятельности,
• порядок и формы отчетности исполнительных органов власти перед высшим исполнительным органом об эффективности исполнения переданных на аутсорсинг видов деятельности.
Применение механизма аутсорсинга органами государственного и муниципального управления позволяет:
• повысить эффективность административно-управленческих процессов,
• сконцентрироваться на основной деятельности и повысить качество государственных и муниципальных услуг,
• сократить административный и управленческий персонал,
• обеспечить привлечение лучших практик в соответствующей сфере деятельности,
• обеспечить доступ к более современным технологиям (при тех же или меньших затратах) и др.
Таким образом, аутсорсинг может рассматриваться в качестве одного из действенных инструментов управления осуществлением муниципальных функций.
1.3. Организационно-финансовые механизмы предоставления муниципальных услуг
При выборе способа организации предоставления услуг рекомендуется учитывать принципы:
1) предоставление доступа к оказанию услуг населению любым хозяйствующим субъектам, соответствующим необходимым квалификационным требованиям;
2) приоритет применения конкурсных способов организации предоставления услуг, как обеспечивающих большую прозрачность принимаемых решений и больший экономический эффект;
3) полное равенство хозяйствующих субъектов, конкурирующих на рынках соответствующих услуг;
4) необходимость создания и развития конкуренции в тех сферах хозяйственной деятельности, где она отсутствует, но потенциально возможна;
5) отказ от административных и переход к гражданско-правовым (договорных) отношениям с хозяйствующими субъектами – поставщиками муниципальных услуг, обеспечение соблюдения качества, сроков и иных обязательных параметров, предоставляемых населению услуг путем организации надлежащего контроля условий заключаемых договоров;
6) недопущения совмещения функций заказчика (и контролера) и исполнителя услуг (работ);
7) контроль монопольных рынков, в том числе деятельности хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, в рамках действующего законодательства.
В процессе оказания любой услуги всегда можно выделить трёх главных участников процесса – потребителя (получателя), поставщика (исполнитель) и организатора (заказчика) услуги, которые связаны между собой достаточно сложной системой отношений (назначение услуги, ее поставка, потребление и оплата и т. д.).
В Российской Федерации «заказчиками» муниципальных услуг являются соответствующие подразделения местной администрации, к полномочиям которых действующими законами либо муниципальными правовыми актами отнесена организация предоставления медицинских, образовательных и иных муниципальных услуг, а, следовательно, и выбор оптимального способа предоставления муниципальных услуг и исполнителей услуг.
Основными «поставщиками» (исполнителями) публичных услуг являются в основном муниципальные или государственные медицинские, образовательные учреждения, учреждения социального обслуживания, государственные и муниципальные унитарные предприятия. В роли поставщиков могут выступать коммерческие и некоммерческие организации, а также отдельные граждане либо «неформальные» группы граждан.
Организатор (заказчик) должен установить процедуру принятия решений по отбору поставщика требуемых услуг по их видам, количеству и качеству, по уровню необходимых затрат в условиях заведомого отсутствия согласия между потребителями. Поскольку организация услуги сама по себе является услугой, органы власти могут выступить также в роли «организатора организации», назначив на определенных условиях непосредственного организатора услуги.
В зависимости от способов взаимодействия между поставщиком, организатором и потребителем услуги, а также в зависимости от сочетания способов оплаты, поставки и назначения услуги можно выделить как минимум одиннадцать механизмов организации и предоставления услуг, которые представлены в таблице 1.3.
Таблица 1.3.
Схема моделей механизмов доставки услуг потребителю
Обозначения на схемах:
сплошные тонкие линии – «потоки власти» (организатор услуги выбирает, назначает и уполномочивает поставщика услуги),
жирные линии – «потоки доставки услуги» потребителю,
точечный пунктир – «потоки финансов» (оплата за предоставленные услуги, трансферты, субсидии);
М – орган местного самоуправления, П – потребитель услуги, Ф – фирма-поставщик услуги, А – добровольная ассоциация.
На приведённых в таблице выше схемах механизмы организации и предоставления муниципальных услуг разбиты на три группы в зависимости от роли бюджета в финансировании услуги:
1) услуга полностью финансируется из бюджета;
2) бюджет не участвует в финансировании услуги;
3) бюджет и потребитель финансируют услугу совместно.
Предложенная классификация ни в коей мере не является всеохватывающей «истиной в последней инстанции», а скорее приглашением к обсуждению. Например, в таблицу не включена схема «благотворительной услуги», когда все расходы по поставке услуги берет на себя ее поставщик. Органы власти не принимают никакого участия в организации такой услуги, но при составлении статистической картины и особенно при оценке потребностей в социальной помощи наличие таких услуг надо учитывать. Если же благотворительная организация полностью или частично существует за счет бюджетных средств, то ее услуги являются бюджетными услугами и подпадают под общую классификацию.
Приведем краткие комментарии к механизмам, показанным в табл. 1.3.
ПЕРВАЯ ГРУППА. Бюджетное финансирование
1.1. «Бесплатная» муниципальная услуга.
Ее бесплатно поставляет орган власти, который здесь является и поставщиком, и организатором услуги.
1.2. Платная муниципальная услуга.
В этом случае организатором услуги является потребитель, а муниципалитет выступает как монопольный поставщик.
1.3. Межмуниципальное соглашение.
Один из муниципалитетов может заключить с другим договор о выполнении услуги для потребителя.
1.4. Муниципальный контракт.
Его органы власти заключают с частными и некоммерческими организациями. Орган власти выступает как организатор услуги и оплачивает ее, а фирма – как ее поставщик.
ВТОРАЯ ГРУППА. Самофинансирование
2.1. Автономное самообслуживание.
Потребитель не обращается за услугами ни к власти, ни к коммерсантам.
2.2. Коллективное самообслуживание и добровольные услуги.
2.3. Привилегированный рынок.
Исключительная привилегия – это предоставление частной фирме монопольных прав на поставку услуги, обычно предусматривающее регулирование цены органом власти.
2.4. Свободный рынок.
Организатором услуги выступает сам потребитель.
ТРЕТЬЯ ГРУППА. Софинансирование
3.1. Субсидирование поставщика.
В этом механизме поставщиком является частная фирма, а орган власти и потребитель выступают соорганизаторами (орган власти выбирает дотируемого поставщика, а потребитель выбирает наиболее подходящего поставщика).
3.2. Субсидирование потребителя,
Потребитель обращается за услугой к поставщику, назначенному органом власти.
3.3. Муниципальная гарантия.
Потребитель получает трансферт из бюджета, а затем осуществляет свободный выбор на рынке услуг.
