Григорий Марченко - Финансы как творчество: хроника финансовых реформ в Казахстане
Это предложение было принято. В целом основой казахстанской пенсионной реформы стала чилийская модель пенсионного обеспечения, предполагающая именно обязательное отчисление пенсионных взносов и накопление этих индивидуальных отчислений, которые впоследствии становятся источником пенсионных выплат. Постфактум казахстанскую пенсионную реформу часто называли потом «племянницей чилийской пенсионной реформы».
Вообще, создание накопительной пенсионной системы можно без натяжек считать центром всех финансовых реформ. Развитие многих сегментов финансового рынка (например, ипотечного) без наличия долгосрочных сбережений затруднительно. А возникают «длинные» деньги именно в пенсионной системе (и также в страховом секторе).
Я предполагал, что запуск системы накопительного обеспечения приведет к еще одному важному результату – даст толчок развитию фондового рынка: ведь пенсионные активы должны инвестироваться в определенные инструменты. Кроме того, появлялась возможность сократить дефицит бюджета: подразумевалось, что не менее 50 % пенсионных активов должно инвестироваться в государственные ценные бумаги.
Таким образом, стратегия пенсионной реформы должна была включать в себя три составные части:
– создание обязательных пенсионных фондов и переход от солидарной пенсионной системы к накопительной;
– инвестирование средств НПФ, главным образом, в государственные ценные бумаги;
– приватизацию части предприятий реального сектора экономики и вывод их акций на рынок ценных бумаг.
Хорошо помню, что текст концепции пенсионной реформы я набирал еще в программе LEXICON: в WORD мы перешли чуть ли не год спустя. Эти три странички, собственноручно мною набитые в допотопной текстовой программе, сохранились и лежат где-то у меня дома. Когда придет время, отдам их в музей.
Затем настала пора коллективного обсуждения. В целом наши «мозговые штурмы» постепенно выработались в типовую процедуру. Мы вчетвером (Сембаев, Дамитов, Жандосов, я) садились в кабинете Сембаева. Я набивал в компьютере «болванку», которую затем коллектив начинал обсуждать. Я довольно часто «генерил идеи», Жандосов как типичный «скорпион» очень въедливо их критиковал, за что Валентин Константинович Назаров в свое время частенько называл его садистом. (С критикой вообще всегда получалось отлично – она была обильной и от души.) А Сембаев как человек мудрый и с богатым жизненным опытом всегда мог сказать, что пойдет, что не пойдет, где мы предлагаем излишне радикальные меры, и так далее. Наше сотрудничество потому, пожалуй, и получалось эффективным, что мы были совсем разными.
Вообще важно, чтобы люди в команде были разными, в том числе и по возрасту, и по жизненному опыту. Одинаковые люди мыслят одинаково, во всем друг с другом соглашаются и поэтому, вырабатывая определенные решения, склонны считать их оптимальными. Возникает эффект, который англичане называют «Group think». Но на стадии воплощения последствий этих коллективных «дум» в жизнь выясняется, что население страны мыслит по-другому и не очень готово поддерживать предлагаемые решения. А мнение граждан страны приходится учитывать!
Словом, мы разработали концепцию пенсионной реформы. Затем Жандосов как председатель Национального банка показал проект президенту. Президент в целом идею одобрил, но позвал меня уточнить детали. После этого мы начали готовить концепцию накопительной пенсионной системы уже в рамках правительственной рабочей группы, в которую теперь входили представители не только НБК, но и других ведомств.
Любая пенсионная реформа требует, во-первых, политической воли, а во-вторых, участия как минимум министерства финансов. Потому что бесплатных пенсионных реформ не бывает. И не может быть в принципе. Допустим, вначале работает солидарная пенсионная система, и все работающие платят в нее отчисления. Потом запускается накопительная система, и люди начинают перечислять взносы уже в частные пенсионные фонды. Тем самым государственная система пенсионные отчисления получать перестает, в ней возникает дефицит и с каждым годом он, естественно, увеличивается. А закрывать его приходится деньгами министерства финансов – других источников по определению не существует. Конечно, частично проблему дефицита можно решать за счет заимствований (и в проект реформы мы закладывали эту возможность), частично использовать средства от приватизации, находить иные источники. Но «дырка» в бюджете солидарной системы все равно останется. У нас, скажем, она составляет примерно 500 млн долларов в год – сумма для Казахстана достаточно большая.
По этой причине министерство финансов каждый год должно направлять определенные средства на то, чтобы расплатиться с долгами солидарной пенсионной системы. Так что можно написать замечательную, даже гениальную программу пенсионной реформы, но без участия в ней правительства в целом и министерства финансов, в частности, такое творчество теряет всякий смысл.
После обсуждений и согласований начались организационные мероприятия. Под пенсионную реформу в структуре исполнительной власти республики были произведены определенные кадровые изменения: в частности, объединили министерство труда и министерство социальной защиты. В марте 1997 года концепция реформирования национальной системы пенсионного обеспечения была одобрена в правительстве. В мае проект закона «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» был внесен на обсуждение в парламент. На этом этапе президент снова сильно помог нашей команде, потому что объявил законопроект срочным. Но у парламента все равно оставался всего месяц на то, чтобы принять или отвергнуть документ. Потом начинались летние вакации, и дело могло отложиться на осень. А с осени перейти, как это бывает, на зиму, а там бы возникли новые непредвиденные препятствия: в общем, перед нами замаячил цейтнот.
Поскольку месяц – это нереально короткий срок для прохождения законопроекта через парламент.
К тому времени по пенсионной линии уже накопились большие долги: летом 1996 года пенсии повысили, и государственный бюджет не справлялся с их выплатами. Правительство сумело довести до сведения парламента идею, что если законопроект по пенсионной реформе будет законодательной властью принят, то текущую задолженность по пенсиям закроют из бюджета. А если проект «прокатят», то долги не только не исчезнут, но будут накапливаться дальше. И нести за это политическую ответственность перед избирателями придется парламентариям текущего созыва.
В июне того же года закон о пенсионном обеспечении был принят парламентом страны, президент подписал его 1 июля, и парламент ушел на каникулы. С законопроектом успели поработать обе палаты – и мажилис, и сенат внесли в него довольно много изменений, но суть документа они не затронули. Мы полностью выдержали график. И с начала 1998 года республика приступила к строительству новой пенсионной системы.
