Сергей Гуриев - Мифы экономики: Заблуждения и стереотипы, которые распространяют СМИ и политики
Можно ли что-то подобное реализовать в России? В западной части страны, где плотность сети железных дорог высока, есть все условия для организации конкуренции между вертикально интегрированными концессиями, а в восточной части страны с невысокой плотностью этого сделать нельзя. Исследования, проведенные с использованием американских данных, показывают, что рынок одной лишь европейской части страны достаточно велик для того, чтобы на нем поместилось несколько (вплоть до десяти!) конкурирующих вертикально интегрированных компаний. Например, в Мексике три основные компании обслуживают железнодорожную сеть, примерно равную по размеру сети Центрального федерального округа.
Изменения в технологиях производства и в структуре экономики могут приводить к тому, что некоторые естественные монополии перестают быть таковыми, а другие, наоборот, ими становятся. Для правильного определения естественной монополии необходимо всего лишь прочитать статью 3 и, как это делают в других странах, провести количественный экономический анализ, а не полагаться на общепринятые стереотипы, которые так ловко используют заинтересованные группы.
Миф 17
Регулирование тарифов естественных монополий должно основываться на контроле их издержек
Даже если естественных монополий слишком много, они все равно так или иначе будут существовать, и цены на шх услуги не только можно, но и нужно регулировать. При этом целью регулирования не может быть ограничение инфляции (в конце концов, для этого есть инструменты денежно-кредитной политики). Главные задачи — это перераспределение монопольной ренты в пользу потребителей и предоставление монополиям стимулов и ресурсов для повышения эффективности их работы.
Пока что система регулирования в лучшем случае отсутствует, а в худшем — не дает стимулов для снижения издержек. До кризиса 1998 г. работала система ежеквартального пересмотра тарифов. Они назначались на уровне издержек плюс фиксированный процент на обновление основных фондов. Таким образом, естественные монополии были заинтересованы в завышении издержек и в непрозрачности. После кризиса ситуация несколько изменилась. Хотя система и не была формально пересмотрена, тарифы росли медленнее и реже, причем их повышение определялось не по формулам, а в результате переговоров с правительством. Но эта система также не давала эффективных стимулов. Высокие издержки обычно служат козырем на переговорах — правительство рассматривает состояние дел в отрасли, необходимость инвестиций и в случае увеличения издержек повышает тарифы. При этом монополисты понимают: если им удастся снизить издержки, то в следующем году тарифы будут соответствующим образом понижены или будут расти не так быстро.
Для создания стимулов к повышению эффективности во многих странах используется альтернативный метод регулирования — так называемый ценовой потолок (price cap). Суть его проста — средний тариф монополиста в реальном выражении не может расти быстрее заданного темпа. Как правило, последний назначают таким образом, чтобы тарифы монополии росли медленнее, чем индекс потребительских цен, например на 2–3% в год. Впрочем, сама величина опережения или отставания имеет второстепенное значение. Главное, что регулирующий орган и монополист обязуются придерживаться формулы долгое время. Тогда монополия имеет все стимулы для снижения издержек, ведь каждый сэкономленный рубль поступает ей в карман. Рост тарифов определен формулой и не зависит от издержек. При этом регулирующий орган экономит огромные ресурсы на мониторинге, поскольку ему больше не нужно проверять финансовые потоки и инвестиционные планы монополии. Другое преимущество этой модели в том, что потребители услуг монополиста получают предсказуемые цены на несколько лет вперед.
Конечно, договориться надолго о тарифах трудно. И у государства, и у монополиста будет возникать мотивация к пересмотру формулы. Если монополисту удастся существенно повысить эффективность, у правительства и потребителей будет искушение снизить тарифы. Если же монополист считает, что правительство не сможет устоять перед этим соблазном, то стимулы к инвестициям будут уничтожены. Де-факто это будет означать возврат к затратной модели ценообразования.
Не менее опасна ошибка и «в другую сторону». Если издержки монополиста будут выше ожидаемых, он столкнется с угрозой банкротства, как это случилось, например, во время печально известного энергетического кризиса в Калифорнии 2000–2001 гг. Более того, если не пересмотреть тарифную формулу в сторону повышения, то и банкротство не спасет — стоимость компании при такой тарифной политике будет равна нулю, и на конкурсных торгах ее никто не купит. Поэтому обычно в случае банкротства формулу ценового потолка пересматривают, но обязательным условием пересмотра является смена собственника или — в случае государственной собственности — хотя бы менеджмента.
Остаются два вопроса: как установить начальный уровень тарифов и как выбрать реальные темпы их роста? Более низкий начальный уровень компенсируется более высокими темпами роста. Эти вопросы взаимосвязаны, но ответить на любой из них очень трудно, особенно в России. Не вполне понятно, насколько сегодняшние тарифы справедливы, завышены или занижены. Очевидно, что они ниже мировых цен, но в России намного дешевле многие факторы производства, в частности труд. Кроме того, значительная часть издержек одной естественной монополии непосредственно зависит от тарифов другой. Например, электростанции работают на газе, уголь перевозится по железной дороге. Получается, что надо определять тарифы не для каждой естественной монополии, а для всех сразу.
Все вышесказанное относится и к государственным, и к частным естественным монополиям, что особенно важно: последние должны возникнуть, например, на местах — в ходе реформы жилищно-коммунального хозяйства. При этом сама приватизация естественных монополий и лицензии на осуществление монопольных услуг дают дополнительную возможность определения справедливых тарифов. Можно продать с аукциона либо саму монополию, либо право на управление ею. Тогда, если тарифы оказались завышенными, покупатель этой монополии заплатит большие деньги за возможность собирать эти тарифы с потребителей. Вырученные средства государство может использовать, например, для компенсации издержек потребителей. Впрочем, этот механизм требует проведения честного и конкурентного аукциона.
Миф 18
Аукционы — экзотический способ распределения ресурсов, применимый в редких случаях
