Эндрю Уайлман - Сокращение затрат
Наконец, львиная доля государственной деятельности может быть квалифицирована как услуги, а в сфере услуг добиться роста производительности на порядок сложнее, чем в производстве.
Наряду со стандартными проблемами в управлении затратами на персонал госсектор сталкивается со своими специфическими трудностями.
В большинстве видов услуг государство является монополистом. В отсутствие акционеров дополнительные монополистические прибыли распределяются только среди рабочей силы в виде зарплат выше среднерыночного уровня и лучшей защиты занятости. Как менеджер, управляющий средствами налогоплательщиков, государство вынуждено постоянно бороться с такой тенденцией, однако по своей эффективности его усилия никогда не сравнятся с настоящей конкуренцией.
Отношение государства к контролю роста зарплат в госсекторе осложняется дилеммой «клиент-избиратель». Учитывая, что 20–30 % трудоспособных британцев работают на государство, весомая доля голосующей публики кровно заинтересована в защите своего настоящего и будущего материального благосостояния. Выгоды для остальных 70–80 % налогоплательщиков более абстрактны и отдаленны, поэтому не являются сильным мотивирующим фактором при голосовании.
Иногда смешивают цели оказания услуг и цели государственной политики. Например, целью политики министерства труда является снижение уровня безработицы, поэтому министерство может отказаться от сокращения собственного персонала ради более эффективного оказания услуг.
Учитывая вышесказанное, рабочие места в госсекторе сегодня стали куда более доходными и теплыми, чем в частном, и изменить сложившееся положение дел очень сложно. Вот немного показательной статистики от Мэтью Эллиотта и Ли Ротерема из их замечательной, наполненной язвительным сарказмом «Большой книги о правительственных расходах» (The Bumper Book of Government Waste).
• В 2005 г. средняя зарплата, которая предлагалась в объявлениях о вакансиях в госсекторе Великобритании, составляла £35 500 ($71 000), что на £10 000 ($20 000) выше среднего уровня зарплат в частном секторе.
• Сравнительные данные по государственному и частному сектору: количество прогулов в год – 11 и 8 дней соответственно; количество рабочих часов в неделю – 37,6 и 40,5 часа; возраст выхода на пенсию – 60 и 65 лет; доля пенсионных планов «по последней зарплате» – 88 и 16 % соответственно.
• Было бы смешно, если бы не было так грустно: один из самых высоких показателей «невыхода на работу по болезни» демонстрирует Министерство труда и пенсионного обеспечения – почти 13 дней в году.
• Один член Европарламента обходится британским налогоплательщикам в £2,4 млн ($4,8 млн) в год! (Да-да, это не опечатка.)
По мнению авторов, «подлинная причина, по которой сегодня государство тратит так много, кроется в формальных рабочих местах, прогулах и щедрых пенсиях – короче говоря, в неправильной политике госсектора в отношении своей рабочей силы». Я бы добавил сюда также производительность труда, нарастание затрат, монополию и проблему «клиент-избиратель». Однако основная мысль абсолютно верна: ключевой задачей в управлении государственными расходами является управление расходами на рабочую силу.
Закупка товаров и услуг
Государство является крупнейшим покупателем товаров и услуг: продовольственное снабжение больниц, уборка и вывоз мусора, лекарства рецептурного отпуска, военная техника, ИТ-контракты и гигантские инфраструктурные проекты, такие как дороги и аэропорты.
КАК НЕ УПРАВЛЯТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ РАСХОДАМИЛейбористское правительство, возглавляемое Тони Блэром, во второй срок пребывания у власти продемонстрировало один из наиболее наглядных примеров того, как привести в беспорядок управление государственными расходами.
Лейбористы пришли к власти в 1997 г. после 18 лет пребывания в оппозиции с решимостью доказать свою компетентность в управлении экономикой, которая традиционно была их ахиллесовой пятой. Поэтому в первые годы государственные расходы находились под еще более жестким контролем, чем при тори: близкий к нулю реальный рост госрасходов привел к небольшому, но стабильному сокращению их доли в ВВП. Тогдашний канцлер казначейства (министр финансов) Гордон Браун заработал себе репутацию «мистер Рассудительность».
Но после переизбрания на второй срок произошла резкая смена курса. Лейбористы объявили о четырехлетней волне «инвестиций» (т. е. широкомасштабном увеличении расходов) в госсекторе, с крупными вливаниями в Национальную службу здравоохранения и чуть более скромными в большинство остальных департаментов. С 2001 по 2005 г. государственные расходы росли на 6 % в год, с соответствующим увеличением их доли в ВВП на 5 % или на 1 % в год. Еще хуже с точки зрения последствий для будущих поколений налогоплательщиков было изменение тенденции в области занятости в госсекторе. Число госслужащих достигло пика в 1979 г., на момент прихода к власти Маргарет Тэтчер, составив 7,4 млн человек, и постепенно сократилось до 5 млн к 1998 г. Но в 2007 г. вновь выросло до 6 млн.
После четырех лет курса «Вновь настали счастливые дни» последовал еще один разворот. В 2008 г. страна вступила в новый период замораживания государственных расходов, когда новый премьер-министр Гордон Браун объявил о сокращении их роста до 2 % в год, т. е. практически до нуля в реальном исчислении, в том числе о снижении темпов роста зарплат до уровня ниже инфляции. Профсоюзы кричат о шоке и предательстве и собирают забастовочные комитеты. После стольких лет щедрой раздачи денег лейбористам будет трудно вернуть страну на путь экономии и бережливости.
В этой истории есть два момента. Во-первых, вышеописанный подход к госрасходам идет вразрез со здравым смыслом – непонятно, как государство планирует впоследствии выходить из столь масштабных инвестиций, – а также с общим курсом на экономию, объявленным самим Гордоном Брауном. Даже если вам действительно нужно увеличить госрасходы, то быстрый переход «бум-спад», пожалуй, наихудший способ это сделать. На фазе бума крайне трудно эффективно управлять ростом и расходованием средств. Бóльшая часть денег просто разбазаривается. Немалая часть, определенно больше половины, уходит на повышение зарплат существующего персонала. Все знают, что в следующем бюджете правительство может перекрыть кран инвестиций, поэтому каждый стремится уже сегодня урвать свой кусок пирога, даже если не в состоянии эффективно распорядиться им. На фазе спада все разочарованы и демотивированы, поскольку планка ожиданий поднята высоко. Поэтому небольшое, но стабильное пошаговое увеличение расходов – более простой и надежный способ получить желаемые результаты.
Во-вторых, сегодня почти все развитые страны, особенно в континентальной Европе, стремятся сократить долю расходов государства в ВВП после болезненных уроков прошлых десятилетий – и такое изменение курса пользуется широкой поддержкой общественности. Если сравнить ситуации в двух странах – Великобритании и Германии, складывается поразительная картина. Примерно в 2000 г. Германия столкнулась с низкими темпами роста, высокой безработицей и снижением конкурентоспособности, а уровень госрасходов приблизился к 50 % ВВП. Великобритания была гораздо успешнее по всем перечисленным показателям, а доля госрасходов в ВВП не превышала 40 %. Шесть лет спустя обе страны начали движение в противоположных направлениях (с точки зрения государственных расходов). По последним данным ОЭСР в Германии доля госрасходов сократилась до 45 %, а в Великобритании выросла до 46 %. Сегодня мы видим, как Германия делает первые шаги к восстановлению экономической активности – пока не оздоровление, но отход от нескольких лет рецессии. Великобритания пока не стоит на пороге стагнации, но путь, который она избрала, довольно сомнителен.
Государство может и должно быть эффективным покупателем. Во-первых, при его масштабах закупок оно может добиваться максимально выгодных условий. Во-вторых, для поставщиков государство представляет нулевой кредитный риск. В-третьих, для финансирования закупок оно может привлекать средства дешевле, чем организации частного сектора. Поэтому та ужасающая несостоятельность в закупках, которую мы наблюдаем сегодня в государственном секторе, – это вопрос исполнения, а не фундаментальных противоречий и трудностей (как в случае управления занятостью).
Печально, но несостоятельность в закупках мы видим везде и повсюду. Раз за разом оказывается, что есть масса потенциальных возможностей для улучшения этого аспекта экономической деятельности госсектора.
• Военные заказы являются излюбленной темой шуток и анекдотов со времен Наполеона. Рассказы о болтах по $1000 за штуку не редкость, а обман Пентагона всегда был популярной игрой. Недавно производитель мелких комплектующих C&D Distributors поставил в Ирак три крепежных винта стоимостью $1,31 каждый, предъявил военному ведомству счет на $455 000 за доставку – и ему заплатили!
