Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
Наука добиться результата: определение[80]
Постановка целейВ правительстве шли постоянные споры о достоинствах и недостатках стоящих перед нами целей. Общественное мнение не отставало в этом вопросе от правительства[81].
Это бурное обсуждение не столько прояснило, сколько еще больше запутало дело. Несмотря на то что говорилось в большинстве политических комментариев, стоящие перед нами цели не были придуманы в Казначействе при анализе расходных статей 1998 г. Они уходят корнями в более далекое прошлое. Например, в 1909 г. правительство либералов намеревалось построить шесть новых дредноутов[82], а, по мнению оппозиции, этого было недостаточно. Она предложила более амбициозный план – восемь линкоров: «Нам нужно именно восемь, и мы не желаем ждать!».
А после Второй мировой войны, когда одной из приоритетнейших задач в социальной сфере стало строительство новых домов на месте разбитых бомбежками, правительство лейбористов в самых неблагоприятных экономических обстоятельствах умудрялось возводить около 200 тыс. зданий по инициативе ответственного за эту сферу сэра Джона Ригли. В беседе со своим министром Аневрином Биваном он посетовал: «Если мы построим больше, чем 200 тыс. жилых домов, меня уволит канцлер Казначейства, а если возведем меньше – уволите вы» [Timmins, 1995, p. 147]. В 1951 г. к власти пришли тори, что отчасти объяснялось амбициозностью намеченной ими цели – ежегодно строить 300 тыс. домов. Вот как об этом вспоминает тогдашний министр по делам строительства Гарольд Макмиллан: «Мой ум напряженно и лихорадочно обдумывал исключительно проблему скорейшего сооружения этих зданий» [Timmins, 1995, p. 182]. И мне очень хорошо понятно, каково ему пришлось.
Даже при «новых лейбористах» первую цель сформулировали еще до появления аналитического обзора расходных статей за 1998 г. Как уже говорилось в главе 1 этой книги, к 2002 г. находившиеся в оппозиции лейбористы предложили добиться 80 %-го уровня грамотности среди 11-летних детей, достигших четырехбалльного уровня по результатам экзамена по английскому языку. Эта цель была объявлена в мае 1997 г. – спустя всего несколько дней после победы на всеобщих выборах.
Из развернувшейся дискуссии также следовало, что если бы правительство захотело обойтись без каких-либо целей, то именно так оно и поступило бы. Верно, если бы правительство могло обходиться без публикуемых количественных индикаторов; как верно и то, что любому правительству пришлось бы энергично и убедительно разъяснять, что именно оно планирует сделать и из чего населению станет ясно, что задача выполнена. Иначе говоря (используя управленческий жаргон, к которому мы иногда прибегали в Группе), в каждой ключевой отрасли правительство должно ответить на вопрос: «Как выглядел бы положительный результат?» Верный ответ на этот вопрос и будет целью по сути, если не по названию. Публично заявляя о своем намерении достичь цели и указывая срок ее достижения, правительство создает импульс для существующей системы к выполнению намеченного в определенные сроки, отражающие срочность задачи. Грамотность в 80 % в итоге не была достигнута, но, несомненно, эта цель встряхнула всю систему. Поэтому ставить цели в той или иной форме совершенно необходимо. Они вызывают благотворный эффект.
С целями все непросто. Совершенно очевидно, что при неправильно поставленной цели непременно возникнут проблемы. А если целей слишком много (общеизвестно, что в 1998–2002 гг. было намечено слишком большое их количество), может возникнуть путаница. И потому есть опасность непреднамеренных или возникших из-за недопонимания последствий. Тут-то и начинается сумбур. Если цель заключается в том, чтобы усилить приоритетность какой-то отрасли, автоматически получается, что другие сферы останутся без должного внимания и в итоге могут пострадать. Именно поэтому правительству бывает так трудно наметить приоритетные задачи, как, например, было с правительством Блэра в первый срок пребывания у власти. Но премьер-министр извлек поучительный урок из этого опыта и позже решился весьма избирательно подойти к определению целей для нашей Группы. А вот Маргарет Тэтчер удалось проявить приверженность приоритетному подходу с самого начала. Как отметил Николас Ридли, «она с самого начала своего пребывания у власти была непоколебима и уверена в том, что ей не придется идти этим путем (реформировать систему социального государства). Ей хватало дел. Нужно было навести порядок в промышленности, в экономическом секторе, в налогообложении и разобраться с профессиональными союзами. Она была убеждена, что “в первую голову необходимо производство”» [Timmins, 1995, p. 370].
Еще один риск таится в развитии непредсказуемых и непреднамеренных последствий. Я выяснил, что стоит лишь наметить какую-либо новую цель или задачу, как сторонники существующего статус-кво немедленно начинают разъяснять те непредсказуемые последствия, к которым это приведет. Применительно к планам по повышению уровня грамотности и знания математики нас убеждали, что в этом случае ухудшатся результаты по естественным наукам (а они, напротив, не только не ухудшились, но улучшились, поскольку бегло читающие, грамотно пишущие и хорошо считающие школьники отлично усваивают и естественные науки). Когда в 2002 г. мы наметили в качестве приоритета снижение уровня уличной преступности, руководство Министерства внутренних дел предупреждало, что в этом случае увеличится количество грабежей и дорожно-транспортных происшествий (но этого тоже не произошло; все показатели продолжили улучшаться, потому что повышение эффективности работы полиции в целом – это результативность во всем). Поэтому реакция нашей Группы на все апокалипсические предсказания сводилась к тому, чтобы не принимать их во внимание, поскольку слишком часто они оказывались всего лишь городским фольклором. Если мы с чем-то и соглашались, то непременно все перепроверив. Чаще опасения оказывались напрасными и слухи попросту развеивались, но иногда данные подтверждались и приходилось принимать решения о целесообразности перемен.
Вероятно, для реализации целей наиболее труден их политический аспект, связанный с амбициозностью. Честолюбивая цель способствует активизации реформирования. Однако если удается добиться реальных улучшений, но цель остается недостигнутой, правительство непременно обвинят в неудаче, как, например, произошло с намеченным на 2002 г. повышением грамотности. К тому времени Великобритания занимала третье место в мире по чтению, но смелое заявление Дэвида Бланкетта, что он «ручается головой» за выполнение этой задачи, печально аукнулось впоследствии и отчасти послужило причиной ухода Эстелл Моррис в 2002 г. Подобные вещи чреваты сильным политическим риском, в том числе персональным. По мере невыполнения или неточного выполнения намеченных целей в глазах общественности формируется представление о провале работы правительства.
В Кабинете министров наблюдались разброд и шатания, ставшие заметными при внезапном объявлении Блэром намерения сократить в 2003 г. в два раза число принимаемых в приюты. Иногда министры призывали усилить давление, а порой настаивали на постановке достижимых целей или отрицали их количественную оценку. Не думаю, что им когда-нибудь воздадут должное, но министры из возглавляемого Блэром кабинета проявили недюжинную смелость по сравнению со многими зарубежными политическими деятелями, с которыми мне довелось иметь дело, и наметили цели, о достижении которых было непросто отчитаться как перед общественностью, так и перед СМИ. Приведу лишь один пример для сравнения: цели программы «Growing Victoria Together» («Все вместе сделаем штат Виктория лучше»), благодаря которой премьер-министр этого австралийского штата Стив Брэкс добился весьма успешной политической карьеры, были сформулированы достаточно мягко и осмотрительно. Брэкс придерживался мнения, что лучше обещать меньше, а сделать больше. Именно это я часто слышал, бывая на Даунинг-стрит, 10. Со стратегической точки зрения при таком подходе значительно снижается риск. Но в поэтапных, а не в радикальных переменах также таится определенная опасность. Блэр сам иногда был политически амбивалентен в отношении к целям. Его беспокоило разрастание бюрократии, и он был склонен выбирать меньше целей, вполне обоснованно побаиваясь, что система воспримет намеченные цели слишком однозначно, и, сосредоточившись на их достижении формально, чисто механически, он упустит суть реформ. Например, мы настаивали на введении четырехчасового максимального времени ожидания в приемных покоях отделений скорой и неотложной помощи, и, когда мы уже приближались к ее достижению на практике, Блэр призывал нас не слишком настаивать на повсеместном внедрении этого показателя. Он уже знал, что деятельность скорой и неотложной помощи в системе Государственной службы здравоохранения радикально изменилась к лучшему, и не хотел давить на квалифицированных профессионалов, доводя их до отчаяния и требуя непременного выполнения намеченного, чтобы обесценить тем самым достигнутое. Для него это был просто вопрос здравого смысла. Но в конце концов он проявил твердость и, когда окружающим уже казалось, что он колеблется, уверенно заявлял: «Ни один здравомыслящий бизнесмен не станет работать без определения нескольких целей или ключевых приоритетов».
