Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании
Успешному проведению реформ мешает множество препятствий, и никто не удивляется, что в итоге ничего не получается. Отсутствие позитивного опыта порождает не только цинизм. Заметна тенденция к осуществлению необременительных и маломасштабных проектов, которые лишь слегка затрагивают проблемную область, но не меняют ситуацию коренным образом. Всегда присутствует риск спустить на тормозах предложение ради достижения консенсуса, что чаще всего приводит к преображению рычащего льва в писклявую мышь. Есть риск и того, что, прежде чем скажутся результаты реформы, политическая повестка дня изменится, внимание переместится на другой объект и до конца не преобразованные службы снова погрузятся в свое первоначальное состояние. А более всего актуальна опасность недооценить необычайно убийственную силу ведомственной инерции. Неудивительно, что многие реформы проваливаются благодаря ей. Я забыл сказать еще о двух барьерах – это убожество идей и сплошная некомпетентность, которые настолько очевидны, что не заслуживали бы упоминания, если бы не их «родословная»: помните подушный налог?[75]
В подобной ситуации перед правительством, которому премьер-министр дал приказ о проведении реформы, стоит трудноразрешимая задача: составить эффективную программу реформирования, разработать стратегию для ее осуществления и постараться заинтересовать в ее проведении огромную массу скептически настроенных чиновников. В правительстве много людей, которые будут генерировать политику, но это отнюдь не означает, что сформулированные ими предложения будут хотя бы приблизительно похожи на стратегический замысел или готовую стратегию. Хорошо, если хотя бы что-то из сгенерированных ими идей превратится в ряд инициатив. Меня научил этому весьма отрезвляющий опыт работы Блэра в первый срок его правления. Если бы я мог, то совсем изъял бы из лексикона правительства слово «инициатива».
Задача контроля за разработкой проектов, стратегий и политики, предлагаемых преимущественно от лица премьер-министра, не входила в функции Группы.
Среди избыточного количества учрежденных Тони Блэром подразделений были мощное политическое управление для решения кратко– и среднесрочных задач, а также все более эффективно действующий Отдел стратегического планирования (Strategy Unit), работающий на отдаленную перспективу. Эти оперативные подразделения при Блэре делили между собой функции, позволяющие ответить на вопросы «почему?» и «что?». У нашей Группы была собственная ниша: мы отвечали на вопрос «как?». Наладив контакты и согласовав приоритеты, мы приступили к поискам ответа именно на эти вопросы: «Как вы собираетесь выполнять это?», «Как в конкретный момент вы определяете, действительно ли намеченное выполняется?», «Как собираетесь решать проблему, если не удается добиться желаемого прогресса?», «Как мы могли бы вам помочь?» Но главным для нас был вопрос: как выполнить нашу работу?
В государственном бюрократическом аппарате есть бесчисленное множество людей, чья основная задача – осложнять работу других (тут же на память приходят адвокаты, которые обычно начинают так: «Ну, все зависит от…»). Я не собираюсь здесь никого критиковать, ведь, в конце концов, любое правительство – сложная структура. Однако, чтобы добиться реальных подвижек, необходимо приложить встречную силу и привлечь людей, способных прояснить ситуацию и вернуть чиновников к основам их деятельности, то есть озадачить их следующими во просами:
• Что вы стремитесь сделать?
• Как вы планируете это осуществить?
• Как будете судить об успехе?
• Если не получается, что собираетесь изменить?
• Чем мы можем вам помочь?
Именно эти пять вопросов стали сутью деятельности нашей Группы. Главный секрет заключался в том, чтобы спрашивать терпеливо и упорно. Но сначала нам предстояло разработать методику получения убедительных, достоверных и обоснованных ответов на эти пять вопросов. Вот ее-то Ник Макферсон и назвал наукой добиваться результата.
Как истинный профессор, я приступил к решению задачи с ознакомления с литературой на данную тему, занявшись этим во время летних каникул 2001 г. Я читал книги, которые помогли бы мне понять, как следует поступать. Среди них был авторитетный, но пессимистичный анализ под названием «The Trouble with Government» («Проблема с правительством») Дерека Бока. Автор книги писал о причинах, по которым не удалось осуществить американскую федеральную политику на протяжении жизни целого поколения. Была еще ярко написанная Биллом Браттоном оптимистичная книга «The Turnaround» («Резкий поворот») – история о том, как удалось успешно снизить уровень преступности в Нью-Йорке[76]. Прочитал я также ясно изложенный лаконичный отчет Джона Коттера о мерах по трансформации крупного бизнеса, озаглавленный «Leading Change» («Впереди перемен»)[77], и, наконец, вдохновенный труд Ричарда Оливье «Inspirational Leadership» («Воодушевляющее управление») – великолепная переработка исторической хроники Шекспира «Генрих V» в пособие по эффективному лидерству.
Из всего прочитанного мне запали в память два фрагмента – один оптимистичный, другой аналитический. Оба произвели на меня впечатление жизненно важных для выполнения нашей миссии. В первом запомнившемся мне фрагменте Р. Оливье, выводя мораль из правления Генриха V, цитировал Теодора Рузвельта [Olivier, 2001, p. 82]:
Заслуги достаются тому, кто делал реальную работу на политической сцене, чьи лица измазаны пылью, потом и кровью. Тому, кто первым наносит решительный удар, ошибается, падает, но поднимается снова и снова. Тому, кто проявляет неизбывный энтузиазм и – в лучшем случае – познаёт триумф высочайших достижений, а в худшем – при неудаче – падает с высоты дерзновенных замыслов и разбивается.
Я полагал, что это напутствие почитаемого мною президента США поможет мне в выполнении собственных сложных задач. Как приступить к моей новой работе, я не очень знал, но понимал, что провал обусловлен не только бездействием.
А второй фрагмент был равносилен ключевому политическому озарению [Marmor, 1994]:
Пренебрежение аспектами практической реализации – это больше, чем просто интеллектуальная ошибка; оно может быть разумной реакцией на то, что наша политическая система в большей мере вознаграждает за искусное манипулирование символами и общими аргументами, нежели за подробный реалистический анализ и прогнозирование.
Этот комментарий по поводу американской политической системы был, как я полагал, особенно уместен при критике первого срока правления Блэра. Наша Группа была призвана изменить структуру стимулов в политической системе и внедрить реалистичный анализ и прогнозирование. Я попытался увязать вихрь вычитанных мною идей с собственным опытом, полученным за четыре года работы в Министерстве образования, чему способствовала возможность хорошенько отоспаться во время каникул.
Планирование
Вернувшись на работу после парламентских каникул и еще не слишком точно зная, чем именно займусь, я все же ощущал наивный, но мощный прилив оптимизма. В нашем офисе я нашел два жизненно необходимых компонента, которые направили мои мысли в нужное русло: небольшую, но преисполненную энтузиазма команду и необходимость срочно действовать.
При предыдущем правлении Лейбористской партии я понял, что отведенные в парламенте четыре года – слишком короткий срок для радикальных перемен.
И однажды даже не вполне точно процитировал Гарольда Уилсона: «В политике неделя может быть долгим сроком, а вот четыре года пролетают незаметно». Книга Джона Коттера еще больше укрепила меня в этом мнении. Он утверждает, что первый из восьми шагов на пути к достижению реальных перемен – это осознание срочности задачи.
Быстро и энергично взяться за работу нам помогли два крупных проекта. Первый предусматривал получение от министерств перечней быстрореализуемых задач. Это мероприятие оказалось нелегкой борьбой с властями предержащими, которая спровоцировала закономерные недовольные стоны в Уайтхолле. К примеру, один из постоянных заместителей министра пожаловался, что любая концентрация на задаче, дающей быстрый результат, отвлекала от главной цели. Классический случай излюбленного способа времяпрепровождения в Уайтхолле – дискуссии по поводу дихотомии[78]. Я ответил ему довольно жизнерадостно, подчеркнув, что решение краткосрочных и быстрореализуемых задач может предотвратить неправильные действия при достижении долгосрочных целей, если вдруг выбраны ошибочные. А с другой стороны, если цели намечены верные, краткосрочные задачи жизненно важны для ускорения всего процесса. И в подтверждение своей правоты процитировал Коттера, который показывает важность краткосрочных и быстрореализуемых задач, считая их частью общей программы преобразований. Я закончил свой ответ афоризмом, который считаю дилеммой современного политика: долгосрочная стратегия необходима, но без краткосрочных целей и быстрых результатов в нее никто не поверит. В итоге все краткосрочные цели, позволяющие добиться быстрого эффекта, были сведены в один документ, который со спокойной решимостью подготовила для Блэра Клара Суинсон (она тогда только начала работать, но позже стала очень известна). Премьер-министру предстояло просмотреть этот документ после каникул.
