Ольга Шефель - Первая полная энциклопедия ЖКХ
В 1990 году Минжилкомхоз РСФСР был ликвидирован. В 1991 был создан Госкомитет РСФСР по жилищно-коммунальному хозяйству, преобразованный в 1992 году в Комитет ЖКХ в структуре Минстроя РСФСР. В 1993 году вновь был учрежден самостоятельный федеральный орган – Комитет по муниципальному хозяйству Российской Федерации – Роскоммунхоз.
В 1994 году на базе Госстроя и Роскоммунхоза было создано Министерство архитектуры, строительства и коммунального хозяйства, в структуре которого организуются структурные подразделения, ведающие вопросами ЖКХ.
В результате замены вертикальных, директивных «рычагов» управления горизонтальной, децентрализованной структурой федеральные и территориальные органы вместо непосредственного руководства хозяйственной деятельностью предприятий отрасли стали в большей степени ориентироваться на косвенное регулирование, контроль и координацию деятельности самостоятельно действующих субъектов в этой сфере экономики. А наличие в управленческом аппарате высококвалифицированных кадров, в том числе научных работников, позволило вплотную заняться созданием нормативно-правовой базы и реформированием правоотношений в жилищно-коммунальном хозяйстве.
Это сложная и длительная работа, и она должна проводиться не только на федеральном уровне, но и на местах. А это не только переосмысление и переработка тысяч законов и нормативных документов, доставшихся в наследство от прежней системы хозяйствования, но и выработка новой законодательной базы.
На тот период Госстроем России совместно с другими министерствами и ведомствами разработано свыше 100 документов, в том числе 11 федеральных законов, 19 указов Президента Российской Федерации и 46 постановлений Правительства РФ.
Основными регламентирующими документами реформирования правоотношений в жилищно-коммунальном хозяйстве России стали законы РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», «Об основах федеральной жилищной политики» и Концепция реформирования ЖКХ в Российской Федерации, утвержденная указом Президента РФ № 425 от 29 апреля 1997 г.
Если рассматривать систему управления такого мегаполиса, как Москва, то можно отметить, что изменения в первую очередь коснулись систем управления и административно-территориального деления города. После распоряжения мэра Москвы от 10 июля 1991 года «Об образовании административных округов в Москве» началась работа по изменению территориального деления столицы – вместо 33 бывших районов созданы и функционируют 10 административных округов и 125 муниципальных районов.
8 июня 1995 года Московская городская Дума приняла Устав – основной закон города Москвы, который окончательно закрепил правовой статус административных округов. Они были определены как территориальные единицы города, образуемые для административного управления соответствующими территориями.
В положении о муниципальном районе говорится: «Муниципальный район является первичной административно-территориальной единицей города Москвы, образованной с учетом исторически сложившегося расселения жителей и перспектив социально-экономического развития территории».
Новое административное деление привело к изменению системы управления. Взамен упраздненных исполкомов райсоветов были образованы префектуры. Возглавляет округ префект. В соответствии с Положением об административном округе в Москве префект – должностное лицо городской администрации, член Правительство г. Москвы. Он назначается и освобождается от должности мэром.
Префект осуществляет в рамках своих полномочий исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную функцию на территории вверенного ему административного округа. В сфере его компетенции – весь комплекс жизненных проблем округа: экономика, финансы, управление имуществом, строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, потребительский рынок и услуги, транспорт, связь, социальная защита населения, образование, здравоохранение, культура И т. д.
В новых условиях префектура и префект не имеют рычагов прямого воздействия, таких, какими обладала Коммунистическая партия. Райком партии оказывал весьма сильное влияние на предприятия и организации. А первый секретарь райкома, по сути дела, был главным проводником политики партии в своем районе. Тем не менее сейчас предприятия округа не оторваны от территории. Они расположены между жилыми зонами, оказывают существенное влияние на округ, на его людей, на социальную инфраструктуру, быт, экологию. Они пользуются инженерными коммуникациями, получают льготы по электроэнергии, землепользованию, аренде.
Трехуровневую систему управления городом замыкает район. За годы преобразований этот уровень управления претерпел ряд изменений. Постепенно из придатка административных округов муниципальные районы превратились в структуры, работающие напрямую с жителями района самостоятельно, в рамках своих полномочий они принимают ответственные решения. Вопрос о низовом уровне управления был решен в сентябре 1996 года принятием закона «О районной управе в городе Москве».
Этот закон приблизил систему управления городом к населению, значительно расширив полномочия районных органов власти. В ведение районов передан жилищный фонд, расположенный на их территории. Районная администрация теперь отвечает за благоустройство и состояние своих территорий, осуществляет контроль за деятельностью предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания, решает целый блок социальных вопросов. В структуре районной управы – районное собрание и администрация. Руководит районом глава управы. Его, по представлению мэра Москвы, выбирают советники районного собрания, которые, в свою очередь, избираются жителями района. Советники районной управы на общественных началах контролируют работу администрации района и, учитывая пожелания избирателей, вносят те или иные предложения, направленные на ее улучшение.
Однако предстоит сделать еще очень многое, чтобы реформировать не только правоотношения в жилищно-коммунальной сфере, но и взаимоотношения между всеми структурами, участвующими в обслуживании жилищного фонда и предоставляющими коммунальные услуги населению.
Кроме того, существует еще целый ряд проблем, без решения которых реформирование отрасли не даст желаемых результатов. Это и планирование жилищной политики, включающей в себя создание сбалансированного рынка жилья, и организация управления жилищным фондом, и множество других проблем. Необходимо также учитывать и такие факторы, как взаимосвязь и взаимозависимость всех отраслей экономики, находящихся на данном временном этапе в несбалансированном состоянии переходного периода, а также социальную направленность реформы ЖКХ, связанную с тем, что сотни тысяч россиян в наше время остаются без жилья по не зависящим от них причинам:
• из-за этнических конфликтов;
• беженцы и переселенцы из зон боевых действий;
• люди, потерявшие жилье в результате террористических актов и взрывов домов и т. п.
Можно сделать некоторые предварительные выводы. При переходе основных отраслей отечественной экономики на рыночные отношения жилищно-коммунальное хозяйство страны оказалось в наиболее сложном положении, так как в программу развития этой сферы был включен социальный компонент. Поэтому так важно, чтобы государство и общество в полной мере осознавали критическую ситуацию, в которой сегодня находится эта сфера, и оказывали реальную помощь в реформировании отрасли.
Необходимо также иметь в виду, что реформу ЖКХ следует рассматривать не как линейный процесс, протекающий во времени, а как сложную многоуровневую систему во взаимосвязи всех ее элементов, находящуюся в процессе развития. То есть необходим системный и комплексный подход к решению проблем, накопившихся в отрасли. Вычленение из системы отдельных составляющих и форсированное их развитие не приводит, как показала практика, к кардинальному улучшению общей ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве.
Подведя краткий итог того, что сделано в России на первом этапе реформирования жилищно-коммунальной отрасли, можно сказать следующее.
В ряде регионов созданы и функционируют фонды энергоресурсосбережения, аккумулирующие средства бюджета, потребителей услуг и других источников. Эти средства используются на различные энергосберегающие мероприятия, которые при существующих ценах на энергоносители окупаются за период от 1,5 месяца до одного года. В соответствии с программами энергосбережения на местах началась установка автономных систем теплоснабжения, а также приборов учета и регулирования ресурсов – воды, тепла, газа.
Утверждены новые строительные нормы, в которых в 1,7–3 раза повышены требования к теплозащите наружных стен и предусматривается обязательный индивидуальный учет потребляемых энергоресурсов. Согласно новым требованиям СНиП, все реконструируемые или капитально ремонтируемые жилые и общественные здания тоже должны быть утеплены, а их системы отопления и горячего водоснабжения оснащены приборами регулирования, контроля и учета. Установив у себя прибор учета и потребления воды, тепла и т. д., потребитель получает возможность снизить свои денежные расходы как путем уменьшения платы по договору, так и посредством рационального потребления соответствующих энергоресурсов.
