Эксперт Эксперт - Эксперт № 02 (2013)
Аналитики и инвестиционные банкиры потирают руки: ведь все это означает, что регионам неминуемо придется брать в долг и рынок региональных облигаций серьезно увеличится. «Рынок первичных размещений региональных и муниципальных облигаций уже растет серьезными темпами: в 2012 году он почти удвоился по сравнению с 2011 годом, в этом году мы также ожидаем существенного роста», — сказал «Эксперту» вице-президент отдела первичных размещений долговых бумаг управления инвестиционно-банковской деятельности Sberbank CIB Алексей Безрукавников . В качестве примера бурного роста рынка региональных долгов можно взять декабрь ушедшего года: в течение этого месяца на облигационный рынок вышли Вологодская, Воронежская, Томская, Рязанская и Свердловская области, Ставропольский край, Удмуртия, Башкирия, Томск и Санкт-Петербург. Однако рост долга вовсе не означает, что дороги и котельные скоро будут построены: регионы по-прежнему могут занимать только на покрытие бюджетного дефицита, то есть привлеченные деньги поступают в общий котел. «В российском законодательстве нет понятия инфраструктурных облигаций, эмитируемых органами публичной власти, — поясняет руководитель проектов сектора “Муниципальные финансы и межбюджетные отношения” фонда “Институт экономики города” Леонид Перцов . — Поэтому регионы и муниципалитеты занимают средства без привязки к конкретным проектам. Но фактически региональные и местные заимствования зачастую действительно являются инфраструктурными: привлекающие средства органы “держат в уме” направления расходования». Разумеется, вложения регионов в инфраструктуру будут увеличиваться просто по объективным причинам: износ всех видов инфраструктуры нарастает, у населения появляется запрос на высококачественные среду и услуги. «Мы видим, что за последний год актуализировалась тема привлечения частных средств в коммунальное хозяйство, тема строительства новых детских садов», — добавляет Перцов.
Занять на полгода
Однако начать надо с того, что структура и срочность региональных долгов в принципе пока не подходят для сколько-нибудь длительных инвестиций. «У российских регионов и городов низкий долг (в среднем его величина составляет менее 20 процентов текущих доходов бюджетов), так что увеличить долг для них не проблема, — сказал “Эксперту” директор направления “Региональные и муниципальные финансы” S&P Борис Копейкин . — Другое дело, что занимать многие регионы не хотят, а у тех, кто все же занимает, долг часто имеет короткую структуру — это шестимесячные займы или кредиты на один-два года — притом что рынок вполне позволяет занимать на пять-семь лет, а некоторые муниципалитеты спокойно привлекают кредиты на восемь лет».
Связано это с неоправданно жестким и при этом чисто формальным контролем за местными финансами со стороны федерального центра, а также с отсутствием у регионов опыта заимствований. «Объяснить какому-нибудь проверяющему, почему ставка по более длинному кредиту или займу оказалась 8,9, а не 8,8 процента, как по короткому, очень сложно», — приводит пример Копейкин. Это заставляет муниципалитеты с небольшим опытом заимствований избегать таких сложностей и занимать на год-два (такие займы действительно немного дешевле), недооценивая будущие риски рефинансирования.
Сегодняшние размещения облигаций субъектов РФ не соответствуют задачам финансирования инфраструктурных проектов, соглашается Алексей Безрукавников: средняя дюрация облигаций, выпущенных регионами и муниципалитетами, находится в районе двух с половиной лет, тогда как сроки реализации и окупаемости инфраструктурных проектов обычно составляют не менее десяти лет.
Но самое большое ограничение — нежелание регионов вообще заниматься инвестициями и развитием территорий. «Увеличить объем заимствований невозможно без желания самих регионов, — рассуждает эксперт ФСФР Юрий Данилов . — Но при существующих губернаторах и их взаимоотношениях с федеральной властью интересы большинства регионов очень далеки от развития инфраструктуры и тем более финансирования ее за счет займов. Даже когда инвесторы сами приходят и приносят деньги, главы регионов часто отказывают им — потому что отказать проще».
Ввязываться в инвестиционный процесс региональные власти не хотят прежде всего потому, что для этого у них нет никаких стимулов. Леонид Перцов напоминает, что до сих пор нет четкой связи между качеством инфраструктуры и оценкой эффективности местной власти, причем это касается оценок как со стороны населения, так и федеральных властей. (А вот уровень долговой нагрузки на бюджеты отслеживается федеральными органами власти, и его рост рассматривается как безусловный минус.) Во-вторых, полномочия и доходные источники регионов, особенно муниципалитетов, распределяются неравномерно. Изменения и в полномочиях, и в доходах происходят практически каждый год, и это серьезно сказывается на способности органов власти планировать инвестиции, добавляет Перцов; даже если говорить о потенциально окупаемых вложениях, задача привлечения заемных средств и их возврата за десять лет ставится редко, поскольку выходит за горизонт планирования. То же касается и тарифной политики в ЖКХ — а при непредсказуемых тарифах невозможно спланировать денежные поступления и, соответственно, инвестиции в эту сферу.
Но это все слова экспертов. А как видят ситуацию сами регионы?
Не толкайте нас в долги
Местные власти действительно не спешат резко наращивать свой долг, но объясняют это вполне логичной осторожностью и тщательным бюджетным планированием. «Санкт-Петербург, как и все регионы, занимает исходя из принципа совокупного покрытия. При этом у города мощная инвестпрограмма — более 20 процентов доходов городского бюджета, — и на ее реализацию средства облигационных займов, разумеется, тоже тратятся», — сказал «Эксперту» председатель комитета финансов Санкт-Петербурга Эдуард Батанов (в декабре город привлек на облигационном рынке довольно существенные 7 млрд рублей). Г-н Батанов согласен с тем, что регионы будут вынуждены занимать все больше и больше — как на развитие, так и на повышение зарплат бюджетникам; другого пути у них нет. «Но я не согласен, что сейчас долг у субъектов федерации низкий, у некоторых он достигает уже 100 процентов доходов, еще у части подходит к 60–70 процентам, а это уже опасная планка, — предупреждает Батанов. — Да, возможно, в США и в Европе объем регионального долга в соотношении с доходами выше. Но, во-первых, там совершенно другое регулирование и другая система — так, в США можно увеличить налоги под решение построить школу; во-вторых, там смешные ставки (базовая ставка EURIBOR в Европе ниже 1%) и большие сроки заимствований. И то в Европе — в Италии, Бельгии, Германии — ситуация с долгами регионов очень непростая».
Регионам не нравится идея отдельных инфраструктурных облигаций. Им проще занять «на себя», а потом финансировать разные проекты, в том числе неокупаемые, вроде больниц или местных дорог
Фото: Алексей Андреев
«Я был бы осторожен с идеей резкого увеличения долгов регионов и муниципалитетов, — поддерживает Эдуарда Батанова помощник начальника департамента финансов Томской области Михаил Сергейчик . — Долг субъекта федерации может достигать 100 процентов его доходов. Но сегодня рынок не дает занять более чем на пять лет, а средняя дюрация составляет примерно три года. Это означает, что, грубо говоря, в среднем каждый год регион должен гасить (возможно, путем рефинансирования) 20 процентов своего долга. Случился кризис, рынки закрылись. Рефинансировать заем невозможно, просрочить выплату — значит лишиться рейтингов и так далее. При этом у большинства регионов инвестиционные расходы — то есть те, которыми можно поступиться, направив деньги на выплаты по текущему долгу, — редко составляют больше 10–15 процентов бюджета. Все остальное — это зарплаты бюджетникам: врачам, учителям. Получается дилемма: ухудшить свою кредитную историю или остановить текущие расходы». В таких условиях осторожность регионов вполне обоснованна.
Под проект дороже
Вопросов, к которым мы подходим, два: как увеличить объем денег в регионах, в первую очередь региональный долг, и как добиться того, чтобы еще больше денег шло именно на инфраструктурные проекты.
Уже понятно, что просто наращивать объем региональных долгов бессмысленно — пока действует принцип единого котла, это вовсе не будет означать роста инвестиционных расходов.
Некоторые эксперты видят смысл в том, чтобы все-таки выделить отдельные инфраструктурные облигации, которые выпускались бы под конкретный проект, — это позволит занимать на определенную цель и, возможно, на более длительный срок. «Создание такого инструмента, как инфраструктурные облигации, имеет смысл — но лишь в том случае, если они будут обладать определенными преимуществами по сравнению с обычными облигациями: наличие госгарантий, специальные условия репо в ЦБ РФ, дополнительные налоговые льготы для инвесторов и так далее, — рассуждает Алексей Безрукавников. — К примеру, сегодня для юридических лиц ставка налога на купонный доход по субфедеральным и муниципальным облигациям (15 процентов) ниже, чем по корпоративным облигациям (20 процентов). А для развития рынка длинных инфраструктурных облигаций могла бы применяться еще более низкая, например нулевая, ставка налогообложения».
