Эксперт Эксперт - Эксперт № 47 (2013)
Обзор книги Эксперт Эксперт - Эксперт № 47 (2013)
Не зарыть и не украсть
Редакционная статья
Еще пару лет назад это было невозможно себе представить: Фонд национального благосостояния, одна из двух нефтегазовых кубышек Минфина, публично теряет свою сакральность. Быстрое, плохо управляемое сваливание экономики страны в стагнацию заставило президента принять политическое решение о корректировке «родового» функционала фонда: до 40% средств ФНБ будет направлено на софинансирование стратегических инвестиционных проектов на условиях возвратности и разумной, слегка сверх инфляции, доходности. Остаток средств Фонда по-прежнему призван служить долгосрочным стабилизатором пенсионной системы. По задумке (в реальности, правда, успешно реализованной лишь в одной базирующейся на экспорте сырья державе мира — Норвегии) это макроэкономический эндаумент, средства от управления которым заместят бюджету нефтегазовые доходы после исчерпания углеводородов в недрах.
Другая копилка — Резервный фонд — пока в неприкосновенности. Сто двенадцать миллиардов долларов, почерпнутые оттуда в кризисные 2009 и 2010 годы (что эквивалентно 6,5% ВВП этих двух лет), сослужили действительно неплохую стабилизационную службу: заместили выпавшие в кризис регулярные доходы, позволили профинансировать ряд масштабных антикризисных программ. И вот после кризиса Минфин формулирует «бюджетное правило»: минимально необходимый размер Резервного фонда фиксируется на уровне 7% ВВП. (Вам теперь ясно, откуда взялась эта цифра? Бухгалтеры, как и генералы, всегда готовятся к прошлым сражениям.) Лишь после достижения этой планки часть сверхплановых нефтегазовых доходов, если таковые будут, разрешено направлять на госинвестиции. Сейчас объем Резервного фонда составляет порядка 4% ВВП, существенно ниже заветной черты. Экс-министр экономики Андрей Белоусов предлагал опустить планку до 5%, что позволило бы качнуть часть денег на инфраструктурные проекты уже в 2014 году, но Минфин стоял (и стоит) насмерть.
Президент поступил изящно: оставив в покое Резервный фонд, он умелой подсечкой уложил на татами Фонд национального благосостояния. Казалось бы, «иппон» — в дзюдоистских терминах чистая победа сторонников активной бюджетной политики над охранителями-накопителями. Однако радости опять как не бывало. Происходящая на наших глазах разделка освежеванной туши священной коровы являет собой отвратительное зрелище. Кровь брызжет по сторонам, внутренности плавают в наспех поднесенных тазиках. Вокруг туши — лоббистская вакханалия, толпа мясников, норовящих отрезать себе кусок пожирнее.
Не будем чистоплюями, так устроена жизнь. У всякой дирижистской политики не может быть иных первых бенефициаров, кроме крупнейших национальных компаний, причастных к разделу. Но это не умаляет чрезвычайной важности разработки четких, единообразных, прозрачных процедур допуска и экспертизы проектов, претендующих на средства фонда, ресурсы которого — рента наших общих недр — действительно являются общенациональными. Какими они должны быть, эти правила и процедуры, следует решать инвестбанкирам, ученым, ответственным чиновникам, бизнес-ассоциациям, региональным властям. Очевидно, это потребует непростого, многоступенчатого алгоритма согласования интересов. Возможно, есть что почерпнуть полезного из, увы, непродолжительного опыта функционирования Инвестионного фонда в 2007–2008 годах.
Первый шаг — оставлять часть денег за проданное сырье в стране, а не вкладывать их в иностранные «фантики» — сделан. Теперь надо очень постараться и не зарывать эти деньги в землю, а обустраивать на них страну для потомков.
Кусочек благосостояния заверните
Евгения Обухова
К распечатанному Фонду национального благосостояния выстроилась длинная очередь активных претендентов. При этом обоснованность ряда проектов вызывает большие вопросы, а выверенная процедура экспертизы проектов отсутствует
Фото: Александр Иванюк
Через десять дней начнется забег с препятствиями для госкомпаний, которые хотят получить средства Фонда национального благосостояния (ФНБ) и пенсионные накопления, находящиеся в доверительном управлении у ВЭБа. К 5 декабря Министерство экономического развития должно утвердить методику оценки инвестпроектов, которые претендуют на финансирование за счет этих средств. Известно, что инвестпроекты будут должны иметь паспорт, обоснование и — самое главное — в них должен быть заложен возврат средств ФНБ и минимальная доходность. Далее МЭР будет оценивать целесообразность финансирования инвестпроектов за счет средств ФНБ и направлять свою оценку в правительство, где и будет сформирован окончательный перечень проектов, на которые пойдут деньги фонда. Всего на инвестиции внутри России должно пойти не более 40% ФНБ.
Пока правительство одобрило только два инвестпроекта, на которые будут выделены средства ФНБ: строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги в Московской области (ФНБ приобретет на 150 мрлд рублей облигации «Росавтодора» с минимальной доходностью инфляция + 1%) и модернизацию БАМа и Транссиба (в данном случае ФНБ на 150 млрд рублей приобретет привилегированные акции РЖД, пока доходность по ним составляет 2–3% годовых, но она может измениться).
У прочих госкомпаний свои планы. О желании профинансировать свои инвестпрограммы за счет ФНБ уже заявили «Россети», «Русгидро» и «Росатом»; кроме того, деньги из ФНБ могут быть направлены на развитие Московского авиаузла. Ранее 150 млрд рублей из ФНБ предполагалось вложить в строительство высокоскоростной магистрали (ВСМ) Москва — Казань, но вице-премьер Игорь Шувалов после совещания об использовании средств ФНБ в начале ноября сказал, что вместо ВСМ деньги будут вложены в Московский авиаузел (правда, этот проект еще должно утвердить правительство).
Самая большая проблема в том, что финансирование инвестпроектов через вложения в уставный капитал или долговые обязательства госкомпаний, во-первых, побуждает последние раздувать свои инвестпрограммы, не заботясь об их эффективности, а во-вторых, еще больше усложняет задачу ограничения тарифов (легко заметить, что основная часть претендентов на деньги ФНБ — это компании с регулируемыми тарифами). Более того, есть ощущение, что крупные госкомпании стремятся использовать ФНБ как источник очень дешевых денег для поправки своего финансового положения, вместо того чтобы работать над снижением издержек. Как признался «Эксперту» источник в одной из энергетических компаний, «индексация тарифов нулевая, инвестпрограммы урезаются — надо же что-то делать».
Больше не копить
Фонд национального благосостояния был создан в 2008 году — вместе с Резервным фондом они заменили Стабилизационный фонд Российской Федерации. При этом основным «преемником» Стабфонда является именно Резервный фонд: он должен обеспечивать выполнение государством своих расходных обязательств в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет. ФНБ пополняется по остаточному принципу: налог на добычу полезных ископаемых в виде нефти и газа и вывозные таможенные пошлины на нефть, газ и товары, выработанные из нефти, перечисляются в него только после того, как будет наполнен Резервный фонд. С 2010 года Фонд национального благосостояния практически не пополняется, сегодня их объемы примерно равны: в Резервном фонде около 2,8 трлн, в ФНБ — 2,85 трлн рублей (см. график).
Отдельных законов о Резервном фонде и ФНБ не существует, они являются частью бюджета и поэтому регулируются Бюджетным кодексом и рядом других законов.
Важно, что изначально Фонд национального благосостояния вообще не должен был служить никаким корпоративным интересам, в том числе поддерживать инвестпрограммы госкорпораций. «Фонд призван стать частью устойчивого механизма пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации на длительную перспективу. Целями Фонда национального благосостояния являются обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и обеспечение сбалансированности (покрытие дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации» — так описан функционал фонда на сайте Минфина России.
Напомним, с 2008 года действует программа софинансирования добровольных накоплений (так называемая «1000 на 1000»): граждане могут добавлять деньги к своим пенсионным накоплениям, получая от государства столько же, сколько они внесли. Вступить в программу можно было до октября 2013 года, само софинансирование рассчитано на десять лет. Однако граждане не особенно активно перечисляют в программу деньги, так что расходы государства на софинансирование добровольных накоплений сравнительно невелики: за четыре года, с 2009-го по 2012-й, на софинансирование было перечислено около 15,7 млрд рублей. Все остальное скапливалось на депозитах в ЦБ и ВЭБе.