Леонид Смирнягин - Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки
Как правило, именно субъекты федерации определяют судьбу нижестоящих подразделений административно-территориальной иерархии - давать ли им права самоуправления и если давать, то в каких именно формах. Так, по крайней мере, обстоит в США, и право распоряжаться этим вопросом составляет важный признак властных полномочий субъекта федерации, то есть штата. Такая схема выглядит вполне логично. Не то в России. Здесь Конституция жёстко закрепляет не то что право - обязанность внедрения местного самоуправления во все местности Pоссии. Никаких мнений региональных властей при этом не учитывается. Получается, что через голову субъекта федерации устанавливается характер внутреннего устройства каждого из них.
Парадокс снимается, казалось бы, тем, что раз эта система прописана в Конституции РФ, то она перестает быть уделом самих федеральных властей - она просто входит в структуру государственного устройства России, раз и навсегда закреплённую, и региональные власти обязаны подчиняться этому не более, чем власти федеральные. Однако на деле именно федеральные власти становятся как бы гарантом существования и развития местного самоуправления по всей стране. Ему придаётся особое политическое значение, поскольку принято считать, что именно МСУ станет для населения России школой воспитания гражданственности, и в этом смысле МСУ выглядит как некий оселок демократичности российского государственного устройства. К тому же с помощью МСУ федеральные власти получают прямой доступ как бы в тыл субъектам федерации. При тонком розыгрыше этой связи федеральные власти смогут опереться на власти крупных городов при своём противостоянии с властями субъектов, тем более что отношения между двумя последними, как правило, не очень хорошие. Сегодня эта связь не используется и на 10% её возможностей, но она составляет важный резерв силы федеральных властей.
Парадокс скоростиНовой российской государственности остро не хватает законодательной базы. Как выразился один думский деятель, в нормальном государстве работают две-три тысячи законов, а в России успели принять, за первые пять лет существования, не более шестисот. А ведь ещё предстоит создавать законодательную базу в субъектах РФ. На этот счёт федеральные власти нашли, казалось бы, хорошее решение - т.н. рамочные законы или указы. В них федеральный уровень определяет некие широкие рамки регионального законотворчества, которые должны гарантировать нужное единообразие законодательной базы всего государства. Предусматривалось, что после принятия таких рамочных законов региональные думы примутся вписывать свои законы в эти рамки.
На деле всё получилось наоборот. Перегруженная нормотворческой работой, Государственная Дума сильно запаздывает относительно нужд регионов, слишком медлит с принятием рамочных законов. Между тем законотворчество в регионах идёт своим чередом, не дожидаясь законов федеральных. В результате Государственная Дума всё чаще сталкивается с тем, что ещё до принятия ею рамочного закона в стране появляются десятки региональных законов на эту тему. Сплошь и рядом они противоречат друг другу. В свете федерализма это не так страшно, однако нередки и противоречия Конституции РФ. Да и вся задача государственного строительства принимает как бы извращенный характер: теперь уже федеральное законодательство должно вписываться в те реперы, которые расставлены региональными законами, принятыми почти безо всякого согласования друг с другом.
Глава вторая. Противоречия
Федерализация России протекает очень противоречиво. Это вполне понятно, из этого не нужно делать трагедии. Противоречия на этом пути будут встречаться постоянно, и после решения одних наверняка появятся новые. Залог их разрешения - здравое к ним отношение.
Тревожит, правда, то, что многие из этих противоречий ускользают от внимания общественности и как бы не существуют, а потому развиваются бесконтрольно и готовы окостенеть в структуре нашей общественной жизни, превратиться в устойчивые традиции - благо умение жить с неразрешенными парадоксами, как уже отмечалось ранее, есть одна из важных черт русской культуры. Схожая судьба может постигнуть и те противоречия, которые уже заметны невооруженному глазу и хорошо известны властям, но не решаются по разным причинам, - главным образом из-за боязни связанного с таким решением политического риска, нежелательного в нашей неустойчивой политической обстановке, "ли же потому, что решение федеральных проблем может вызвать осложнения в других общественных сферах. Такие проблемы стараются отложить "на потом". Это выглядит разумным, но постоянно возникает сомнение: предшествовал ли такому откладыванию вдумчивый анализ самого противоречия, не слишком ли легкомысленно давать саму возможность оставаться в нашей жизни не искорененным, не скорректированным, не демпфированным, как сейчас принято выражаться?
Число таких противоречий велико, многие из них весьма серьезны и заслуживают детального обсуждения. Было бы неприличной самонадеянностью заводить разговор о каждом из них в этой небольшой книге. Остановимся лишь на четырех - не обязательно самых главных, но, может быть, наименее очевидных для нашей общественности.
Бюджетный федерализмВсе проблемы, связанные с финансовыми взаимоотношениями органов государственной власти, отличаются у нас не столько сложностью, сколько крайней запутанностью. Бюджеты и потоки между ними, мягко говоря, "непрозрачны", исполнение бюджетов разительно отличается от предначертанного законом, и эти отличия регулируются весьма тонкими взаимоотношениями чиновников в московских и иных коридорах власти. А тут еще внебюджетные фонды, которые в некоторых субъектах превышают сам бюджет, эмиссии субфедеральных ценных бумаг, обширные приложения к двусторонним договорам между федерацией и субъектом, где речь идет в основном про чисто хозяйственные и финансовые дела... Скороговоркой тут не отделаешься, и в рамках данной книги обсуждение всего спектра этой проблематики невозможно.
Хотелось бы, однако, привлечь внимание к некоторым деталям, которые могут показаться несущественными, но на деле рождают в нашем бюджетном федерализме большую сумятицу.
Дело в следующем. За годы реформ бюджетные возможности регионов выросли кардинально. Достаточно сказать, что в восьмидесятых годах консолидированный российский бюджет распределялся между федерацией и регионами в соотношении примерно 60:40, а ныне это соотношение составляет 45:55, то есть складывалось в пользу федерации, а теперь в пользу субъектов. К этому нужно добавить, что из федерального бюджета около 13-15% идет в виде трансфертов в бюджеты субъектов, притом идет безо всяких условий, и власти субъектов вольны тратить эти средства по своему усмотрению. Подобная доля трансфертов - одна из самых высоких в мире. Уже одно это как нельзя лучше опровергает расхожее мнение о том, будто российское правительство не располагает региональной политикой.
Казалось бы, налицо торжество федерализма.
Однако в структуре межбюджетных отношений в России есть несколько особенностей, которые способны обескуражить любого западного федералиста - настолько они унитаристские по своему существу. Начать хотя бы с того, что до недавнего времени все комитеты и управления региональных администраций, связанные с исполнением бюджета субъекта федерации, были подчинены Министерству финансов РФ и получали зарплату из Москвы. Организационно они подчинялись губернатору, однако если его распоряжения входили в противоречие с каким-нибудь инструктивным письмом российского Минфина, то - тем хуже было для таких распоряжений.
Эта практика тянулась со сталинских времен, когда она выражала крепость т.н. единой финансовой системы страны. В унитарных государствах это вполне оправдано. Но в государстве с конституцией федерального образца это, разумеется, нонсенс, в существование которого даже трудно поверить - настолько подобное положение нелепо. Помнится, я тоже отказывался верить этому, когда впервые услышал о такой практике, и тут же позвонил знакомому работнику администрации Амурской области. Он подозвал к телефону руководителя бюджетного комитета, и тот на мой вопрос, вправду ли его работники получают зарплату из Москвы, возмущенно ответил, что нет, конечно, не все: к пятидесяти единицам, оплачиваемым Москвой, им пришлось добавить еще двадцать из своего кошта...
Сейчас бюджетные управления переподчинены губернаторам, но равнодушие, с которым наши власти терпели подобную нелепицу в структуре государственного управления, говорит о многом, - прежде всего об очень слабой укорененности идей федерализма в сознании не только общества, но даже и представителей власти.
Есть, однако, нелепицы гораздо более серьезные. Можно ли назвать федеральным государство, в котором субъекты федерации не вправе распоряжаться судьбой своих налогов - вводить их или отменять? Вряд ли. Между тем в России положение именно таково. Судьбу всех налогов определяет федеральное законодательство, которое позволяет субъектам минимальную инициативу в этой области, оставляя им право распоряжаться лишь несколькими второстепенными налогами. Главные же источники налоговых поступлений четко зарегулированы федеральным законом, который предопределяет долю субъектов в каждом налоге.
