Леонид Смирнягин - Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки
В этом отношении обстановка в России сильно отличается от ситуации в классических странах федерализма вроде США или Швейцарии. В США федерализм внедрялся для охраны личных свобод от засилья государства, в Швейцарии - для охраны свобод местных общин, а в России его приходится вводить для насаждения того и другого на почти пустом месте. У них власть произрастает снизу, от гражданина, а потому наиболее легитимна внизу, и граждане особенно активны на выборах местных властей (в США, если выборы в местные и федеральные органы власти протекают раздельно, на местные приходят порою около 90% избирателей, а на выборы в национальный конгресс - дай бог половина). У нас же источник власти - некое ядро центрального государства (царь с аристократией, генсек с политбюро), избиратель издавна знает, что местные власти обладают только, так сказать, эманацией силы властей общегосударственных а потому интерес граждан к выборам быстро падает сверху вниз. Наконец, - и это очень важно, - у них есть привычка кропотливо отлаживать свое государственное устройство, есть долгий опыт, порою мучительный (вспомним гражданские войны в США или Швейцарии), а мы не привыкли думать об устройстве государства сами и ждем, чтобы "наверху" изобрели что-нибудь такое, чтобы все переменилось к лучшему, да притом сразу; сама же власть нам отвратительна, как руки брадобрея (Мандельштам).
Перечисленные выше исторические парадоксы не решались и не решаются по ходу развития России. Россия усвоила эту манеру - жить с парадоксами, их не решая. Такова ещё одна традиция русской культуры - не настаивать на букве, на правиле, а жить "по жизни", вмещая парадоксы в свою ткань безо всякой, так сказать, культурной шизофрении. Это звучит очень релятивистски, почти постмодернистски, но такая традиция несёт в себе не только гибкость, высокую приспособляемость к обстоятельствам, но и противостояние идее гражданского общества, которое покоится на незыблемости писаного закона и на его неукоснительном соблюдении, притом вне зависимости от пресловутых обстоятельств.
Актуальные парадоксы"Жизнь с парадоксами" таит ещё одну опасность: культура оказывается чрезмерно открытой для всё новых и новых противоречий, поскольку она умеет не решать их, а вмещать или дожидаться, пока они не разрешатся как бы сами собою. Среди перечисленных выше парадоксов есть немало таких, которые можно назвать "дурной традицией". Сегодняшняя наша жизнь особенно богата парадоксами, и некоторые из них могут окостенеть в нашей культуре, превратиться в традиции, в том числе и "дурные".
Федерализм - не исключение. Он развивается в нашей стране на удивление быстро, но крайне неравномерно - как во времени (рывками), так и по территории России. Здесь тоже можно сформулировать несколько парадоксов. Дай бог, если их разрешит сама жизнь. Но не менее вероятно, что они как бы застрянут в нашем федерализме, превратятся в традиции.
Парадокс асимметрииНовая российская конституция полна заверений в том, что все субъекты федерации равны в отношениях друг с другом и с федеральными властями. Тем не менее в ней присутствуют странные, на первый взгляд, обоснования насчёт республик, которые даже в тех статьях, где права всех субъектов описаны как равные, постоянно упоминаются особняком. Хуже того, в практике федеральных отношений уже сложилась прочная традиция давать республикам привилегии, порою весьма существенные. Это вызывает все большее недовольство властей и общественности "русских" областей и краев. Принято считать, что подобные привилегии - неизбежная плата федерации "капризным" автономиям, чтобы инерция распада СССР не увлекла их за пределы России.
Однако эти привилегии отражают кое-что более существенное. Политическая жизнь в автономиях и вправду зашла гораздо дальше, чем в областях и краях. Можно сказать, что автономии первыми пробили брешь в стене унитаризма, первыми вырвались на простор настоящего, а не декоративного, федерализма. Так что особое положение республик во многом заслужено ими самими. Плохо только, что их руководство пытается как бы увековечить зги привилегии, и если растут права областей, то лидеры республик стремятся повысить свои права еще сильнее. Похоже, будто они пытаются заблокировать ту самую брешь, через которую они пришли к реальному федерализму.
Парадокс "матрешки"Российская Федерация состоит из 89 равноправных субъектов. Тем не менее 9 субъектов входят в 7 других. Это т.н. автономные округа. Еще три года назад матрешек было больше, но в 1993 г. Чукотский округ вышел из Магаданской области (та была слишком слаба по своему потенциалу), а Еврейская автономная область - из Хабаровского края (она была "на полпальца" выше округов по статусу). Все это напоминает сумасшедший дом, куда укрылся от призыва гашековский Швейк и где один из пациентов утверждал, что внутри земного шара находится еще один, который по диаметру больше первого. Конституционная комиссия, заседавшая летом 1993 года, так и не смогла решить этот парадокс, и Конституция РФ, принятая в 1993 г., стыдливо обходит проблему с помощью ст. 66, часть 4, в которой она оставляет решение за самими участниками противоречия - округами и областями, которые их вмещают.
В ряде случаев, когда округ несопоставимо слабее, чем вмещающая область, он несколько тяготится своей независимостью, так как она ко многому обязывает, в т.ч. и по финансовой линии (два бурятских округа, Корякский, Коми-Пермяцкий); здесь взаимоотношения округа и вмещающей области не составляют проблемы. Однако в некоторых округах, даже малонаселенных, появились надежды на открытие крупных месторождений нефти и газа (Ненецкий, Эвенкийский), и сразу начались трения между властями этих округов, Архангельской области и Красноярского края. В прошлом году к ним добавился Таймырский округ. Его власти требуют, чтобы в его территорию был включен анклав Норильска, который был вырезан из неё в 1943 году специально ради того, чтобы добыча медно-никелевых руд не мешала традиционному образу жизни северных народов; сегодня Норильский комбинат - едва ли не самое крупное в России (по прибыли) предприятие, и власти округа могли бы получать с него огромные налоги.
Самый яркий случай - тюменские округа, каждый из которых примерно равен по населению остальной Тюменской области, но располагает, в отличие от нее, громадными богатствами недр (нефть в Ханты-Мансийском округе и природный газ в Ямало-Ненецком). Между властями трех субъектов федерации уже года три тянется тяжба, которая, надо сказать, оказывает весьма живительное влияние на ход федерализации России: все три стороны ведут полемику с большим искусством и профессионализмом, высвечивая все новые и новые стороны в этой ситуации и немало способствуя росту политической грамоты как населения, так и политиков. Переговоры эти периодически заходят в тупик. Лётом 1996 г. Конституционный суд, рассмотрев ситуацию, уклонился от "гордиева" решения, снова переложив право решать на самих участников дискуссии. Впрочем, так сделала и сама Конституция РФ, а Конституционному суду пристало трактовать Конституцию, а не вносить в нее поправки.
Вполне возможно, что проблема "матрёшечных" округов станет темой для первой поправки к федеральной Конституции. Пока что об этом говорить рано, так как среди московских политиков полностью господствует мнение о неприкосновенности текста Конституции, о вредоносности самой мысли вносить в нее поправки. Но эта боязнь пройдёт, обстановка же в округах накалится сверх терпимой меры, и придётся решать проблему кардинально.
Властный парадоксКонституция РФ, как упоминалось выше, весьма ревниво охраняет принцип разделения властей, притом не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации. В ней не раз говориться о необходимости сохранять единство государственного строя на всех уровнях и разделение властей видится как одна из необходимых черт этого единства. Между тем в субъектах федерации с 1994 года разделения властей практически нет. Региональные представительные собрания были избраны, так сказать, на пепелищах разгромленных советов, на них заведомо лежала печать пораженчества, неполноценности. Их выборы проходили под строгим надзором губернаторов, которым было несложно проконтролировать их состав, тем более что, согласно президентским указам, их численность была сильно ограничена (не более 50 чел.). Парадокс в том, что общественность почти повсеместно воспринимает такой перекос как нечто естественное неизбежное или даже желательное (в стиле того же "единоначалия", а Москва, включая обоих гарантов Конституции (Конституционный суд и президента), относится к этому перекосу вполне благодушно, не различая в нём вопиющего противоречия с Основным законом государства.
Иерархический парадоксКак правило, именно субъекты федерации определяют судьбу нижестоящих подразделений административно-территориальной иерархии - давать ли им права самоуправления и если давать, то в каких именно формах. Так, по крайней мере, обстоит в США, и право распоряжаться этим вопросом составляет важный признак властных полномочий субъекта федерации, то есть штата. Такая схема выглядит вполне логично. Не то в России. Здесь Конституция жёстко закрепляет не то что право - обязанность внедрения местного самоуправления во все местности Pоссии. Никаких мнений региональных властей при этом не учитывается. Получается, что через голову субъекта федерации устанавливается характер внутреннего устройства каждого из них.
